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关于《政府投资条列》(征求意见稿)的几点看法

    制定政府投资条列,应当说是一个进步。其中可圈可点的地方不少,但从进一步完善的角度来看,这个条列仍应作重大修改。这个条列偏重于微观控制,忽视了宏观优化;偏重于约束投资实施者,淡化了投资管理部门的责任和义务。总体看,这个条列带有过多的强化投资主管部门权力的色彩。

从其内容看,有缺失或不够完整。以下几个方面值得引起重视和关注:

一是对于政府投资计划、重大投资项目的决策,人大在其中是一个什么角色只字未提,是不是政府投资仅仅在预算中列上一个总额让人大象征性地通过,然后所有事情交给投资主管部门操办?政府投资作为政府预算中的重要内容,应当纳入“部门预算”,而且必须按照细化预算的要求,应当有详细的政府投资报告,包括投资安排的指导思想、投资安排的依据、原则、具体投资方式、年度计划与中长期建设规划的衔接等等做出说明,提交给人大审议和审批。而且对于政府投资的具体实施——政府年度投资计划,应作为附表一并提交人大审议批准。对于重大投资项目,在具体实施前,应当经人大常委会讨论,并向社会征求意见。向社会公开只是其中的一个环节,而且不能替代人大的作用。

二是政府投资来源于政府性资金,既然是政府性资金,就应当全部纳入预算管理。条列中“预算内”的字样,言外之意是还有预算外资金。各类专项建设资金是什么性质?如何形成?难道是预算外投资资金?第三十六条的规定过于笼统,政府投资计划安排的政府性资金纳入预算是指一部分,还是全部?按照“预算内”的说法,似乎只是其中一部分。

三是把投资补贴、投资贴息纳入政府投资方式使政府投资的理解扩大化,而且与第二条的规定相矛盾。此条规定是把政府投资定义为使用政府性资金进行固定资产投资活动。若按照上述逻辑,所有与投资相关的政策都可列入投资方式,例如用税收优惠(税式支出)鼓励和引导社会投资也应当纳入投资方式范围。这种扩大化背后的意蕴是不言而喻的。

四是条列中关于“投资审批”的内容过于简单化,应当专门列一章,把投资审批的作用、依据、程序、过程、各个环节权限和责任、与投资预算审批的关系、审批失误的责任、各级政府之间审批权限的划分等等,都应当列示清楚。这样,以避免投资审批的随意化、形式化、部门化和简单化,以真正发挥投资审批的功能作用。应当像当年贷款终身责任制一样,审批部门、单位、具体经办人都应当负有终身责任。社会舆论对政府投资失误、失败的批评颇多,政府投资条列应当对此有所回应。避免政府投资失败,第一关就是投资审批。“审批科学化”应成为投资主管部门贯彻落实科学发展观的一个重要方面。

五是政府投资绩效在这个条列中没有涉及。应当有专门一章来做出规定,以保证政府投资绩效。投资效果或者说绩效,有两个方面:宏观绩效和项目绩效。前一方面要通过投资计划、投资方向来体现和保证。计划的浪费是最大的浪费。投资计划不科学、投资方向不合理将会从源头上使投资绩效差。实施投资计划过程中,审批不严格、不科学也会导致投资绩效无法保证。项目绩效是指微观方面的,在这个项目本身科学、合理的前提下,项目管理、监督是绩效的重要保证。

六是政府投资活动如何公开、透明,条例未曾涉及。预算要公开,作为政府预算重要内容的政府投资同样应当公开,投资计划、投资方向、投资下达、投资项目、投资审批、投资评审、投资效果、投资进度等等,除了国防等属于国家机密之外,都应当而且可以公开。政府投资的不透明是导致投资失败、投资过程中产生腐败的重要体制性原因。仅仅依靠内部监督是远远不够的。在条例中应当强化这方面的内容。



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