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当前的省直管县改革陷入了误区,目标设定模糊,未充分考虑国情,不利于地方治理体系的完善促进地方治理的现代化和城镇化的健康发展不相吻合

一、改革目标误区

1982年,中央发出通知,“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并,市管县、管企业”,同时《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”,市管县体制正式确立。改革初衷是发挥中心城市的辐射和带动作用,由于城乡分治体制没有打破以及中心城市自身实力不足等原因,当时的改革效果不明显,未能达到市管县体制改革的预期目标

尤其是1994年国家分税制改革,地方基层财政日益困难不少地方模仿国家分税制方式,在省市县乡之间也搞分税制,地方财权也出现了层层上移,县乡财力与事权的不匹配越来越严重。2005年之前,全国约有一半县乡不能及时发放工资,出现了严重的基层财政危机面对这种情况,舆论多半认为是“市刮县”、“市挤县”、“市卡县”造成的,市这一级成为不少人心目中的“第六个指头”,是多余的,精简政府层级的声音日盛。比较有代表性的是,世界经济合作与发展组织《中国公共支出面临的挑战:通往更有效公平之路》提出中国的财政层级过多,认为乡镇一级只是社区的基本单位,位于县以上的地(市)一级存在的必要性也值得怀疑。类似的主张在国内成为主流,对政府级次实行扁平化,构建三级政府的声音一浪高过一浪。在此背景下,省直管县改革逐步推开。

那么,省直管县改革的目标到底是什么呢?防止“市刮县”,解决县乡财政困难?扩权强县,发展县域经济?减少政府层次,提高行政效率?与国际惯例接轨,构建三级政府架构?如果说是为了解决县乡财政困难,为农民提供更多的公共服务,那么这一目标可以通过加大财权、财力下移的力度来解决;如果说是为了扩权强县,加快县域经济的发展,则根本不需要这种向下“越级管理”的改革,只需要调整市、县权限即可。如果说是为了减少政府层级,提高行政管理效率,那么,管理幅度增大导致的成本增加很可能抵消其改革的收益,甚至还要承受管理失控的风险。市级政府“靠边站”,而省级政府又管不过来,当前基层出现的种种乱相,不能说与此无关。财政上实现“直通车”,省里的资金直达县,而监管上却是鞭长莫及,一些省份又不得不重新要求市级政府介入,以强化监管。在我国,经济的区域化、一体化发展与行政辖区的联系很强,而且是逐级扩展的。在市管县条件下,县与县、市区之间通常是合作多于竞争,市域内各县、市区之间的经济联系就会逐渐增强,在市域范围形成一体化发展。在省直管县条件下,县与县、市区之间就会产生“不是一家人”的感觉,竞争多于合作,甚至出现只有竞争没有合作的情形。县域经济的同构化、孤岛化难以避免,最终导致经济小规模成长,就像一个小池塘,无法养出大鱼来。

因此,当经济的区域化、一体化发展需要突破县域扩展到市域范围的时候,省直管县就会成为障碍或者已经在市域范围实现了经济一体化的地方,省直管县就会割断县与县之间已经形成的内在经济联系,经济的区域结构就会碎片化。在一些强推省直管县的地方,这种风险已经日渐显著。长期实行省直管县的地方,没有随着条件的变化而调整,经济受县域的限制而难以在市域一体化中转型升级,与分层的城镇化也是格格不入。

上面发文要求,一些地方迫于压力为改革而改革,做样子给上面看省直管县改革走向形式主义,与目标不清有关。到底要解决什么问题,到底能解决什么问题,至今说不清楚。如果启动省直管县改革只是为了与所谓国际惯例接轨而去改革,而忽略地方生产力发展和地方有效治理的具体条件,那么这样的改革就会犯颠覆性的错误

二、国情认识误区

放到世界上看,就人口规模、或幅员面积,我国多数省份都相当于世界大国的水平。

在省直管县改革中,上述基本国情基本被忽略,认为政府层级“多”了,欲借省直管县改革为行政体制扁平化打基础,最终形成与所谓国际惯例相吻合的三级政府架构。其路径通过省直管县消除市级,通过乡财县管把乡镇财政作为县级的派出机构,从而形成中央-省-县的三级财政体制,继而推动三级政府架构的形成。其改革的依据世界发达国家的所谓“国际经验”,以及所谓市管县导致的“市刮县”弊端。那么,这样的改革真的可行吗?

国际经验不可复制一个国家应设几级政府,与一国的发展阶段、人口、历史与文化都有密切的联系。从管理的角度,减少政府层级,可以提高行政效能但是一级政府的管理幅度太大,会超出管理能力,行政效能不一定会提高。为此,有人提出把省变小,省级行政区划变为50 个,但忽略了省级区划大调整的巨大风险。行政区划设置,并非像切豆腐那么简单,想切几块就切成几块,其中蕴含的利益、历史、文化都难以“一刀两断”。在三级政府架构中,很难想象仅靠省和县两级政府,就能把几千万甚至上亿人口的公共服务搞好。

对国情认识的另一个误区是混淆了政府级次与治理级次。从政府级次来看,我国有五级政府,而从国家分权治理级次来观察,我国是两级治理架构,即国家、地方两级分权治理架构从世界范围来看,有的治理级次与政府级次是吻合的,而有的是不一致的。财政体制的设计首先考虑的应是治理级次,而不是政府级次。国两级治理架构出发,我国的财政体制应分为两个层面:国家财政体制,核心是处理好中央与地方的关系;地方财政体制,核心是建立财政的辖区责任。在国家层面继续坚持分税制财政体制,而在地方层面,财政体制改革不一定要照搬国家分税制,可因地制宜做出选择

三、分权治理误区

分权与治理来观察我国是两级分权两级治理,即治理级次分为国家和地方两级省直管县地方级次,属于地方治理范畴地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革进程中,不能以所谓“规范”的名义搞一刀切的制度安排,两级治理的框架下,因地制宜,赋予地方更多自主选择

从两级治理框架来看,省直管县,或市管县,不属于国家层面的问题,即地方设立几级政府,应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了,或者中央不授权地方,当成国家治理范畴的内容在全国实施,则会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上,当时的做法是明智的,国家分税制就是解决中央与地方的财政关系,至于地方搞什么样的体制,让地方自主选择。有的省份没有搞分税制,如浙江,而多数省份则是模仿国家体制,在省以下按照“财权与事权相匹配”,各级政府之间都实行分税制,直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后,这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方推行分税制的主张依然大有人在,在税种不够分的情况下,又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的,给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患

全国流行学习“浙江经验”,但没真正认识浙江,其经验不可复制,更不能在全国推行。改革开放初期,浙江的市少,经济实力弱,且城市更深受计划经济体制的束缚,而农村改革,激发了农民积极性,浙江地少,又有沿海经商的传统,农村快速发展,县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下,浙江没有跟着搞市管县,而只是搞了地改市,实行省直管县,并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实, 浙江的真正经验不是省直管县, 而是善于也敢于从本省实际出发,创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革,浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在,不少省份已经开始意识到了这个问题, 改变了以前机械地套用国家分税制的做法, 采用了更适合本地实际的地方体制。

不管是省直管县,还是市管县,都是实现有效治理的路径选择,不存在非此即彼的替代关系。上世纪80年代初期,城市自身的经济实力较弱,“小马拉大车”,辐射作用较小,难以发挥以城带乡的作用。但以城带乡的方向没有错。当前,我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式,城市发展的带动作用更加明显城市分层发展,大中小城市必须协调,县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化,作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去,沿海省份的一些乡村发展成为了城市,而现在,受土地和地理条件的限制,中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济,应当改为省直管县,为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心,应当纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇,而是产业、人口在空间上分层聚集,市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件

 

  

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刘尚希

刘尚希

113篇文章 8年前更新

  湖南人,财政部科研所所长、研究员、博士生导师。国务院特贴专家、国家教育咨询委员会委员、国家医改专家咨询委员会委员。关注公共性问题,尤其注重从不确定性和风险的角度来观察研究经济、社会问题和宏观政策。

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