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税改的三类风险

在现代社会,尽管不同国家的税收制度存在很大差异,但在整体意义上都存在三重基本属性:经济属性、社会属性和政治属性,并由此衍生出税收经济学、税收社会学和税收政治学。在现有流行的税收理论中,税收经济学居于主导地位,经济学思维几乎统帅了税收理论与政策。但从税改的角度来看,光有经济学思维是远远不够的。从风险而言,税改风险来自于经济、社会和政治三个领域,因为税收存在三重属性,与三个领域都有密切的互动关系,税收制度的变化可能引发经济风险、社会风险和政治风险。这也就是说,税改可能面临着三种基本类型的风险:一是经济风险,税改的不确定性传递到经济领域,改变经济运行方向;二是社会风险,税改对社会运行产生不确定性影响,改变社会行为;三是税改产生不确定性的政治影响,产生政治风险。这三类风险都可从古今中外的税改中找到案例,并非纯粹的逻辑演绎。税改的目标可以确定,但税改的过程具有不确定性,这种不确定性会引发经济、社会、政治等领域的不确定性产生,从而形成三类风险。这三类风险不是孤立存在的,在一定条件下会相互转化、相互影响、相互叠加,变成综合型的复杂风险。显然,上述风险无论是哪一种类型都会反馈到税改身上,都可能导致税改过程的中断,甚至导致税改失败。因此,对税改过程的不确定性传递所产生的不同类型风险做出评估,是保障税改成功的前提条件。依据前面的分类,下面对此做一个简单的分析。

关于税改的经济风险。当前我国经济处于“换档期”,有下行的压力。宏观经济环境的改变,全球市场不景气,导致微观个体的税收负担相对加重。从调查走访听到的呼声,多数认为税负偏重。这不是因为法定税负增加了,而是企业的税负承受能力下降了,这种相对变化,引起企业“税感”的变化。再从政府推动税改的走向来看,与企业的减税要求是相呼应的。营改增具有最大的减税效应,至去年底,其静态的减税规模达到1400亿元,若实现全覆盖,其静态减税规模可能达到近万亿。增值税是我国主体的税种,现在的扩大范围,今后的进一步转型,变成彻底的消费型增值税,其都具有减税效应,与当前的经济形势是匹配的,对企业转型和产生升级都能产生助推力。同时,还有对小微企业的减税政策与税改相配合,改革与政策的合力,更是强化了税收对经济的正面作用。就此而言,当前税改的经济风险很小,税改不会放大经济运行的不确定性。

关于税改的社会风险。当前我国社会贫富差距较大,要求用税收来加大分配调节力度的呼声很高。一种广为流行的看法是,通过税改提高直接税比重,以发挥税收对分配的调节功能。社会的这种期待可以理解,但在我国现有发展阶段,直接税的比重难以通过税改来迅速提高,这有一个自然的过程。直接税比重高低与人均收入水平的关联更为直接,而与税改的联系反倒是间接的,因此,要通过税改来提高直接税比重,进而强化税收调节分配的能力,是难以实现的。税改可在一定程度上强化税收调节分配的功能,但相当有限。而且,直接税比重即使提高了,税收调节分配的效果也未必尽如人意。从税制来看,美国的税收调节能力很强,但美国贫富差距却在扩大。社会的期待过高,会产生明显的社会风险。这需要通过“税收沟通”来化解。另外,税改还应充分考虑对社会行为的影响,如家庭、婚姻。例如对房产转让所得征收所得税的力度加大,结果出现了以“离婚—避税”这种反应模式来应对,这是始料未及的。对家庭、个人的所得、不动产征税,都会改变社会的行为反应模式。对于这类风险应当从长期角度来评估。税收要避免对婚姻、文化传承、慈善、流动等社会行为形成无意之中的“惩罚”。

关于税改的政治风险。民众对税收的态度,在相当大的程度上反映出民众对政府、对国家的态度。对于税收这种先天的义务很难产生快乐,就像在恋爱时还能保持理性一样困难。这就需要一种“心理补偿”来平衡。这有多种方法来实现,例如,精神激励,把纳税与荣誉、道德联系起来。西方国家把偷逃税视为诚信的“污点”,不仅在法律上惩处,也道德上鞭笞,使蔑视税收的人在社会上难以立足。还有个体的权利保障,这也许是更重要的。一方面缴税,另一方面,作为社会成员个体的权利得到普遍保障,尽管这两方面没有直接的联系,但对形成“缴税理性”是至关重要的。习近平主席说,维稳的实质是维权。这说明在当今经济社会快速变化条件下,社会个体权利面临着太多的不确定性,需要国家去努力维护。这与国家的整体安全是联系在一起的。人民安全是宗旨,政治安全是根本。维权就是为了人民安全,这样政治安全才有保障。税改的政治风险能否得到有效控制,社会个体权利的保障是基础。在当前,要避免个体权利与缴税简单挂钩,这是两码事,不应从纳税人权利的角度来解读维护社会成员个体权利的重要性。纳税是先天的义务,自古就存在;而个体权利则是后天的“补偿”,是人类政治文明进化的结果,是民主法制下的制度安排。 

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