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如何看待地方政府债务

为应对国际金融危机,实施积极财政政策以来,地方政府的债务显著增长。由此产生了一种普遍的担忧和不安,甚至有的认为我国已经面临地方政府债务危机。到底应当怎样看待地方政府债务,这是一个值得深思的重大问题。

单纯就债务论债务没有意义 

应当承认,地方政府债务近年来有快速增长。有的专家学者从贷款的去向来推算地方政府债务规模,在2009年天量贷款的背景下,认为地方债务危机已经变成了现实。之所以有这样的推论,一个重要的原因是地方政府债务至今仍是一个“黑箱”,没有一个正式的权威部门发布的数据来让它变成透明。在猜测和推测的情况下,估计出来的数据大相径庭,得出危机的结论也就不足为奇了。但不管怎样,从警醒的意义上看,地方政府面临债务危机的呼喊不啻为一种社会预警的提示。

从方法论来看,要正确判断地方政府债务风险或危机,需要从三个层次综合考虑:

第一,需要分清楚不同性质的债务,不能眉毛胡子一把抓。地方政府债务有四种类型:显性的直接负债、显性的或有负债、隐性的直接负债和隐性的或有负债。从地方的情况来看,地方政府的显性或有负债较多,而显性的直接负债规模相对较小。不可把地方国有企业的债务都视同为政府的直接负债。即使是投融资平台的债务也不能一概简单地视为政府的直接债务,这就像国有政策性银行、担保公司的债务不能直接当作中央政府债务一样。应当重视地方政府的或有负债,但不等于应直接当作政府的直接负债来管理。混淆不同性质的债务将会人为地扩大政府债务风险。

第二,需要和偿债的公共资源联系起来,孤立地就债务论债务是没有意义的。依据债务增长速度、债务绝对规模这样的指标是无法判断风险状态的:债务风险到底是在扩散还是在收敛?偿债的公共资源有三个层次:一是政府收入,包括地方的税收收入和非税收入;二是政府的资产,包括经营性资产和非经营性资产;三是地方政府的资源性资产,如土地资源、矿产资源等,这些资源性资产在市场化过程中资本化会带来大量的政府收益。如果这些资源不足以去偿还现有的债务,也就是地方政府净值为负数,则意味着产生了债务危机的。若是相反,无论债务规模是否达到了历史新高,都无法得出债务危机的结论。

第三,要正确判断地方债务风险,还要看地方政府债务使用产生的效应,包括经济效应、社会效应和生态效应等。正面的效应可促进生产力的发展,增强经济社会发展的后劲,这样,债务就可与发展形成一种良性循环。有助于形成良性循环的债务,可以说是“良性债务”,这样的债务即使是短期快速增长,也不足为虑。若是相反,那怕是债务规模不大,增长不快,也会带来债务危机。所以,对债务带来的风险大小,应有资产、资源的概念,而且应从动态循环的视角来认识。

地方投融资平台是政府力量与市场力量有效结合的一种中国式创新

更进一步分析,地方债务风险的大小还与地方政府债务的体制机制密切相关。如果地方政府的融资、投资机制存在重大缺陷,则会放大债务风险,否则就会收敛债务风险。

因为地方政府的融资、投资机制决定了政府债务能否有效地加入到地方的经济循环中去。以系统论的方法来认识,地方政府通过债务融资来投资,将会影响地方经济社会发展系统的初始条件。如果改变了初始条件,例如地方交通、城市基础设施得到改善、人力资本得到积累、关键性的产业得到扶持,那么,经济系统在自组织过程中就会向正反馈状态转变,经济系统扩展,也就是经济增长。如果相反,地方政府债务没有产生效果,对经济系统的初始条件没有带来改善,那么,地方政府债务风险就会急剧扩大。

而从近年来地方政府债务融资、投资的机制来看,与往年有了明显的变化。最突出的特点是地方政府建立了集融资、投资于一体的投融资机构,与传统的城投公司、信托投资公司相比,实现了功能性的提升。

应当说,地方政府的投融资平台不是事先设计出来的,而是被“逼”出来。地方政府有强烈的融资需求,尤其是在实施为期两年4万亿经济刺激方案,地方必须给中央项目提供配套资金的情况下,如何为政府性投资项目融资是头等大事。正是在这样的背景下,自去年以来,各个地方涌现出很多投融资平台。这些各有特点的投融资平台为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。由于没有中央政府统一的部署和安排,地方政府投融资平台五花八门,而且在很短的时间内大量涌现,给人的感觉无疑是一种“乱象”。但也许正是在这种乱象中,可能无意之中踩出了一条新路,形成地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。创新总是会有风险,地方政府投融资平台的建设更是如此。

其实,用创新的眼光,或者说从构建我国地方政府的投融资体制来观察,当前这些投融资平台是一个很好的切入点。

从各地方的实践来看,政府设立投融资平台的过程,同时伴随着地方政府改革。这与过去的情况已有很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部门各自为政,大肆借钱,最后出现问题,当还不起债时,由政府财政去兜底。正是过去这方面的许多教训,现在创立投融资平台时,普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。为了做到这一点,不少地方已在开始对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工,重塑地方政府投融资体制。这样的改革,也只有地方政府存在巨大融资需求压力的情况下才会出现。否则,是不可想象的。如果模拟中央政府发行国债的办法来放开地方政府债券发行,把融资得来的资金再以财政拨款的方式给各个职能部门去使用,原有的体制是不可能触动的。这样做,可以现实“统借”、“统还”,但能否“用得好”,则需要在原有体制下去找出路。能否找到则不得而知。对于地方政府的投融资活动,是允许其创新,构建新的体制机制,还是要拉回我们熟悉的看似规范的老路上来呢?

地方政府融资规模大小不是问题的根本,关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制

地方政府融资规模大小不是问题的根本,关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制。如果抛开这一点来谈地方政府借了多少钱、风险有多大、问题有多严重,则毫无意义。而地方政府投融资平台的建设恰恰在体制机制方面已经出现了创新的嫩芽,我们对之是一棍子打死,还是帮助其成长呢?我想其答案是不言而喻的。

现在的地方政府投融资平台是一种中国式的PPP模式,是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。它具有以下功能:

一是整合公共资源。通过投融资平台的建设,把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。其实,这种整合也是逼出来的,没有巨大的融资需求,地方政府没有压力,进而也就没有动力去整合属于各个部门、单位的资产,并注入到平台公司。对提高公共资源使用效率,减少公共资源及其收益的流失,具有十分重要的作用。

二是协调政府的建设职能。在城市化快速推进的过程中,地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下,政府建设职能处于“分割”状态,各个部门各自为政。通过创新,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

三是有利于风险控制。地方政府的投融资需求巨大,如何有效地控制其风险,是当前面临的紧迫问题。国外有很多控制地方政府投融资风险、债务风险的各式办法,但很难搬到中国来。某些元素可以借鉴,但整体的风险控制框架,也就是制度建设,需要创新。地方一般有多个投融资平台公司,这些平台公司之上应有一个超脱于各个政府部门的决策机构,行使相当于董事会的职能。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会,其下设立办公室,由财政部门负责,对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后买单的被动局面,提前介入,整体掌控,既有利于政府科学决策,也有利于控制政府投融资风险。这无疑是一举多得。



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