我国的分税制财政体制发端于18年前的1994年，是中国版的财政分权。虽然吸纳了西方市场经济国家的一些制度元素，但更多地是从我国实际出发，根据我国的国情创造出来的。对于这一具有世界意义的实践，不少人是用美国财政理论——财政联邦主义来解释的，并以为是财政联邦主义在中国的实践。这是一个理论的误解，正是理论误解才导致或者说衍生出许多对分税制的误读。例如，地方财政的独立性不够，受制于中央太多；地方财政的财权与事权不匹配，地方财政自给率太低，逼得地方卖地和乱收费；中央集中太多了，妨碍地方有效提供公共服务；政府层级太多，需要扁平化等等。在这些观点背后，都是有意无意地以想象中的美国为标准，以财政联邦主义为理论依据，脑子里都是美国的影子。若不正本清源，我国的分税制财政体制进一步深化改革就可能像东施效颦，走上歪路，使体现社会公平正义要求的市场经济体制最终无法真正建立起来。

财政联邦主义解释的是西方市场经济国家，尤其是美国的财政分权，或者说是在西方财政分权实践基础上总结出来的理论，它可以解释美国，但难以解释中国。因为财政分权的历史前提、逻辑起点、内容、方式等等，都是不同的。

财政联邦主义与联邦制的政治架构是紧密地联系在一起的，其逻辑起点是解决市场失灵，通过财政分权让地方政府更有效地提供公共产品，并满足当地居民对公共产品的不同偏好。在联邦制政治架构中，中央与地方的事权划分是事先界定的，并以宪法来严格约束。宪政只是一个结果，宪法规定的中央政府的权力，实质上是联邦成员让渡而形成的。这一点，从美国的历史看得很清楚，美国是先有十三个州，然后才有宪法，才有美利坚合众国。在财政联邦主义理论诞生之前，财政分权的实践在联邦制国家早就存在，后来的理论描述只是为了进一步证明地方政府存在的必要性和合理性，以限制中央政府的权力扩张。在联邦制下，地方政府是有主权的独立政治实体，除了宪法这根“脐带”与中央政府联系在一起，并构成整个国家，地方政府一切都是自主的、独立的。有自己的宪法、法律，财政上怎么筹资，怎么花钱，都是自己说了算。整体看，财政分权理论有三个立足点：一是政治分权，二是市场失灵，三是地方竞争。

而在我国，前两点基本不存在。我国是单一制国家，中央政府的权力不是来自于地方政府，相反，地方政府的权力倒是来自于中央政府，所以不存在联邦制那样的政治分权，地方政府是在中央政府赋予的权限范围之内活动的。这一点，从根本上决定了我国的财政分权与西方国家有本质区别。我国实行财政分权是在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，不是为了解决“市场失灵”，而是为了解决“计划失灵”。逻辑起点不同，财政分权的目标也不同。在我国，财政分权不是指向公共产品的提供问题，而是希望借助市场机制的作用，提高经济效率，促进经济增长，加快我国的发展。一直到现在，依然是如此。作为发展中国家，这是财政分权的根本目标，也是建立社会主义市场经济体制的基本目标。至于公共产品的有效提供现在也变得越来越重要，也逐渐地成为我国财政分权的内容之一，但不是我国财政分权的逻辑起点。在地方竞争这一点上，中西方的财政分权在形式上倒是一致的，但在地方竞争的方式、内容与目标等方面，中西方也有很大区别。

在改革开放过程中，我国的财政分权有丰富的实践，但理论研究滞后，用他人的理论之镜来观察中国的现实，变形走样是无法避免的。应当从我国的实际出发，把丰富的实践内容提炼为理论，然后用于指导今后的实践，进一步完善我国的分税制财政体制。

从理论的层面来观察我国的财政分权改革，以下几点是不可忽视的：

一是在政治稳定的前提下实行“行政分权”，这是我国改革开放的基本路径，也是财政分权的基本线索。用我们通常的话说，就是调动中央与地方两个积极性，并使两个积极性能协调起来，有效地结合到一起。这是中国式的分权，有利于在政局稳定的条件下实现较快的发展。这也是单一制下的行政分权，用联邦制下的“政治分权”来衡量只会牛头不对马嘴。

二是我国的事权划分主要不是按照事权项目，而是按照事权要素来划分的，其特点是“中央决策，地方执行”。除了国防、外交，从决策到执行都属于中央之外，其他的各项事权几乎都是按照事权要素——包括决策、执行、支出责任、监督等——来划分的。如果按照事权项目划分事权，可称之为横向划分方式，那么，按照事权要素划分，可以称之为纵向划分方式。这两种方式无优劣之分，只有条件适合与否。我国的财政分权实践，即分税制改革就是在纵向的事权划分方式基础上而实行的。

三是我国的财政分权是中央政府基于对公共风险的判断而采取由上而下的方式推动的结果，不是地方的要求。当时中央政府面临两大风险：一是中央财政难以为继，二是全国市场被分割。这两大风险都是财政包干制引发的。表面上看，财政大包干是更为彻底的财政分权，但实质上是移植农业大包干，与经济社会分工不断发展的趋势是相悖的。把农村改革的经验搬到财政改革上，在当时“小市场”的特定条件下有其积极的作用，但根本上不适合市场经济。所以，财政大包干不是财政分权，我国的财政分权是从分税制开始的。

四是分税制的核心在于分税，把所有的税种划分中央税、地方税和共享税，然后各收各的税。这避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在经济发展中不断下降，从而保障了改革开放的顺利进行，也使地方形成了明确的财政预期，地方变成了全国统一分税规则下的利益主体，充分调动了地方发展经济的积极性。

五是分税制改变了地方政府的行为，使地方的积极性更符合社会主义市场经济体制的要求。即财政分权促进了地方政府的经济分权，即政府向企业、劳动者、家庭的分权。从庭院经济、家庭手工业、到工商个体户、私营企业都纷纷发展起来了，国有企业渐渐变成了自担风险、自负盈亏的市场主体。

六是通过分税制，地方竞争也渐渐形成，构成了我国经济发展的一个强大动力。这是中国经济发展的一个秘诀。我国有双重竞争：市场竞争和政府间竞争，整体构成经济发展的动力。地方政府之间的竞争全世界都存在，但竞争程度远不如我国，而且主要是为了地方经济增长。分税制之后，这种竞争的格局不再是用行政办法，而是更多地用经济办法：变相的税收优惠、财政补贴、土地出让补贴等等，吸引外来投资者。当然也不乏用行政命令给政府各部门分配任务的办法来大搞招商引资，但总体看，对辖区外的行政封锁和对辖区内的行政保护大大减少了，全国统一市场基本形成。

总体而言，我国的财政分权改革，促进了市场机制的发育，激活了经济发展的动力，由此带来的好处我们至今都在享受。

当前的分税制依然存在问题，但用不同的理论来观察、解释、分析分税制，其得到的“问题”是不同的。要找到真问题，扔掉假问题，首先需要抛弃成见，从我国的实践来思考，让我们的智慧之水变成活性水，而不是一潭死水。