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未来财政体制变革的方向

     前言: 2012年10月9日,本人接受   21世纪经济报道(记者周潇枭)专访,就财政体制改革问题谈了一些看法,录于此,供参阅(与报纸原文略有出入,原题为:未来应建立“财力”与“事权”相匹配的财政体制 )。
 
 
 

1.1994年税改以来,中央财政的规模在不断加大,地方财政规模在逐渐缩小;很多具体事务,是由区、县、乡等基层政府来完成。中央与地方事权与财权不匹配的状态长期存在,这种不对称的局面,是否需要调整?

刘尚希:这里存在一种误解。未来财政体制变革的方向,应该是保障“财力”与“事权”相匹配,而不是“事权”与“财权”相匹配。

呼吁“事权”与“财权”相匹配的人,只是站在某些特定地方的立场。因为按照主体功能区的要求,有些地方可以开发,但有些地方要限制开发,甚至禁止开发。像三江源这样的地方,就属于禁止开发的区域。对于要限制开发、禁止开发的地区,即便他们拥有财权,由于缺乏税源,也无法获得相应的财力。所以,对地方政府而言,更重要的是要做到“财力”与“事权”相匹配,这是完善财政体制的目标,至于是否通过“财权”与“事权”相匹配来实现,这是路径选择问题,不是最高原则,更不是目标。如果路径与目标一致,就可以采用;如果不一致,就不能采用。

至于在省以下政府间,如何去划分财力,是分税制还是其他办法,这是一个途径选择的问题,要根据各省具体情况而定,不能一刀切。

2.目前的分税制,更多是在规范中央与省一级政府的关系:各个税种究竟是归中央还是归地方,中央与地方分享税的比例都有明确的规定。但省以下各级政府,并没有贯彻上述分税制。有专家建议,应当借助目前进行的“省直管县”试点,促进财政层级的扁平化,缩减到省、县、乡三个层级,在此基础上,进一步贯彻分税制。且在十二五规划中,关于行政体制改革中,还提到“在条件成熟的地方,推行‘省直管县’试点”。缩减财政层级,是未来发展的方向吗?

刘尚希:我国的分税制,更多要从中央和地方的角度去理解。从这个角度来观察,我国是两个层级:中央与地方。从国家治理来看,基本是按照中央与地方两级架构来实施的。至于地方,包括省、市、县、乡,这是地方的内部划分,与中央、地方的划分是两个不同的层次,不能并列。按照五级政府去理解分税制,是一个误区。地方内部是否实行分税制,可视情况而定。

分税制,应当从中国具体国情出发,而不应该照搬西方国家的制度安排。如果真要按照西方的做法,每一级政府,都有相应的财权,税种肯定不够分,这样势必要缩减政府层级。但政府层级的设计,不是为了要配合分税制,这个不能颠倒。

首先,政府层级的设计,是由政府职能,即政府需要提供的公共服务决定的;而公共服务的多少,和“人”密切相关。人越多,对应的政府层级也就越多。我国一个县,一般也有几十万人,甚至上百万人。中国一个省,动辄几千万人,甚至上亿人口,单靠两级政府,难以有效提供公共服务,可能导致管理失效。人口规模是决定政府层级的关键因素。例如,一个10个人的队伍,一级管理就足够了;100个人的队伍,就要分组,实行两级管理;1千个人的队伍,就需要三级管理。如此类推,人越多,管理层级就会增加。政府管理层级的道理与此是类似的。法国整个国家有六千多万人口,有三级政府,中间还加了一层,相当于四级政府。

再者,“省直管县”不可一刀切,要视具体而定。原本市级政府会统筹协调各县的关系,依据各县的优势,对经济项目布局进行统一规划,“省直管县”后,市级政府可能对该县采取怠慢态度。另像长三角、苏锡常等区域,这些地级市辖内的县域,彼此都形成一个整体,省里再来插一杠子,要“省直管县”,可能堵塞县与县之间生产要素的流动,妨碍区域经济的一体化进程。再像社会治安、环境治理、公共服务的提供,将会面临很高的协调成本。

在发展县域经济的口号下,可能加剧县与县之间的无序竞争,“以邻为壑”的现象增多,这样区域经济的发展就会受到阻碍。现在要通过城镇化来带动整个经济的发展,需要形成一些区域经济中心,一个省域范围的经济中心,只能是地级市,而不是众多的县城。进行省直管县后,会把原本形成区域经济之间的内在联系切断,县城经济规模有限,难以带动农村的发展,而且也不利于大、中、小城市的合理布局和协调发展。

当然,并不是要完全否定“省直管县”,有些县城,发展到一定程度,可以进一步扩大,升级为地级市。像东莞,原来是个县,后来变成地级市。只不过,“省直管县”需具备一定条件,是自然而然发展的结果,而不是人为地搞一刀切。

3.分税制究竟是什么样一种制度,在西方国家中,它起到什么作用?西方国家的分税制,是中国财政体制改革的方向吗?

刘尚希:我国中央政府与地方政府的关系,不同于联邦制国家。我国中央政府小,地方政府大;而国外的地方政府小,中央政府大。从我国具体国情出发,西方联邦制国家的分税制,可能也不适合中国国情。

这里的大小,包含政府职能、人员数量和财政收支规模这些方面。像美国联邦政府,其公务员人数占到全国公务员总人数的三分之一;美国一个部委,可以多到20万人,他们在全美国设立分支机构。凡属于联邦政府职责范围内的事务,不需要地方政府插手,即从决策、执行、财力等各方面,都是联邦政府一力承担。西方发达国家中央政府掌握的财力,没有低于50%,美国联邦政府掌握了60%的财力。也就是说,绝大部分事情,都由中央政府来做。就此而言,实际上集权程度很高。而基层政府要做的事情反而少,负责辖区内的公共设施、治安、垃圾处理等事务,是一个真正的小政府。

美国联邦制国家的分权,是将政府需承担的事务,进行分类,分别交由联邦政府、州和地方政府来负责;但大部分事务,仍集中在联邦政府。无论是政府职能、财力划分,中央政府占绝对优势。

而我国中央政府是世界上最小的,其公务员大约只占5%,中央与地方是委托代理的关系。也就是说,中央政府相当于司令部,中央发号施令,但具体事务则需要地方来落实。地方政府在执行时,有一定的主动权,中央政府对地方的依赖程度很大,独立性差。就此而言,我国的分权程度很高。这就出现了如下现象:对地方有利的事务,他们就执行;对地方不利的,可能就消极应对。

不同于联邦制国家,对事权进行横向划分;我国是从纵向的角度,对事权要素在各级政府间进行划分。事权要素一般可分为决策权、执行权、监督权和支出权。我国的分权是,中央政府掌握决策权,地方政府掌握执行权。从决策权看,几乎都集中在中央政府来看,我国权力集中程度很高;但从每项公共事务的履行都离不开地方政府来看,我国分权程度又很高。

我国体制不同于外国体制,这就是国情。事权两种划分方式各有利弊,分别适应不同的国情。像美国等联邦制国家,其体制也是有历史原因,要么是州政府先于联邦政府存在;要么是小国,且社会发育程度高,法制比较完善——比较适合事权的横向划分。而我国的委托代理制度,从秦始皇开始传承至今,有着很明显的历史路径依赖特征。同时,我们是一个多民族国家,通过委托代理制,有利于保持整个国家的统一和稳定。而且,我国又是一个地区经济发展极不平衡的国家,要实现地区基本公共服务的均等化,也需要中央统一决策、各级政府共同出资出力的纵向分工模式。

我认为,我国财政制度改革,应该着眼于当前政府间的委托代理关系,对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善,即对公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度细分,并分权至不同层级政府,这样不同层级政府也需履行相应责任。对于公共事务决策主要在中央这一现行制度框架,对地方而言,最重要的是明确执行成本和支出责任。

4.如果缩减行政层级不适应中国国情的话,那如何来改善事权与财力不匹配的现状呢?

刘尚希:我认为要建立财政的“辖区责任”机制,就是说省政府要对本省辖区范围内横向的各地州市和纵向的各级政府之间财力平衡负责,要着眼于省域范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配,而不能只顾省本级;市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责,县里发不出工资,市级政府要首先负责。

我们的现状就是,既不是西方的分税制,又采用西方的做法;就演变成了“层级财政”,分灶吃饭,各管各,各顾各。结果就是,谁的权力大,谁的日子就好过:上级政府将财力上收,却把事务交给下级政府。

2005年之前,省级政府向中央反映说,50%的县发不出工资。最后需由中央政府越级去管理县级政府发放工资的事情,鞭长莫及,难以监管。因为存在“市级政府截留上级转移支付”的现象,所以才出台“省直管县”的试点。在取消农业税之前,也存在县级政府挤压乡镇财源,乡镇又将这种负担转移给农民,导致农村群体性事件屡屡发生。后来取消农业税,又进行“乡财县管”的改革,建立了县乡间的辖区责任,两者的关系理顺了许多。

“层级财政”的一个结果就是,上下级政府之间彼此不信任:下级政府都在猜测,自己的财力是不是被上级截留了。这是导致中央、省级转移支付搞直达的一个原因。“层级财政”是分级吃饭,缺乏辖区责任,从而导致一级政府的权力与责任不对称,这是造成许多问题的根源。

5.我国行政管理体制,就要求下级政府在上级政府的统一领导下,而且中央财政每年都有大量转移支付用于均衡各省财力,这不就是上级政府在履行“辖区责任”吗?

刘尚希:没错,中央是通过转移支付,在履行统筹的责任。因为一个国家自然就有辖区责任,中央政府作为最高一级政府,责任推脱不了,否则国家统一就会出现问题。

但省一级政府并不会自然地拥有这种责任,省级政府可以依赖中央。对省没有一个约束机制,对下级政府的财力与事权不匹配,就可以管,也可以不管。像县里发不出工资,省可以向中央哭诉。在2005年之前,省向下的转移支付并不多,省级政府没有积极性去做这件事。后来中央采取“胡萝卜加大棒”的做法,一是通过行政强制命令,要求省必须向下转移财力;二是对这种做法给予财政奖励,省里向下转移多少,中央就给予相应奖励。现在强调落实县级基本财力保障机制,县政府运作需要的基本财力标准由中央规定,再计算县级财力缺口,差多少,中央、省级、市级政府都需要给钱。通过这一系列做法,才使得县级财力状况有了很大改善。

1994年推行分税制改革,中央将财力上收,是有必要的,毕竟一个国家这么大,要维持国家的稳定和统一,需要强大的财力作支撑。但上行下效,省级、市级政府都将财力上收,倒霉的就是县乡基层政府。这才会有“县乡财政哭爹喊娘”这一说法。

所以,这归根结底是一个体制问题,省级、市级财政的辖区责任没有得到强化;应该出台财政责任法,来落实各级政府的辖区责任。现在的层级财政,各级财政向各级人大负责,都在算自己的账,估量自己的财力是否能平衡;虽会对下级政府的财政收支作汇总报告,但对于下级政府具体开支列得比较粗糙,因为不是自己本级财政管辖范围内。

既然我们是委托代理制,就需要有相应的财政责任法,用以约束地方各级政府:既然有权上收财力,也需要承担相应责任和义务,在你的辖区内,需要做到纵向和横向的财政平衡。就类似安全事故一样,当初山西溃坝事件出来后,从乡到县,到市、省级政府,各级政府负责人都需要共担责任。

6.财政责任法应当包含什么内容?能起到什么作用?

刘尚希:地方辖区财政责任法,旨在从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任,这样才能从根本上矫正各级政府只关心本级财政的状态,避免基层财政陷入困境。最终目的,是希望能建立各级政府财力与事权相匹配的法律保障。

该责任法明确中央要对各省财力的均衡负责,各省则要对辖区内各市的财力均衡负责,各市、各县都负有财政方面的辖区责任。

这样“省直管县”的要求就会消失。“省直管县”实际上是模仿西方所谓三级政府的做法,因为担心市级截留,而出台“省直管县”,但只要是“层级财政”,注重本级,没有辖区责任的情况下,省级政府也可能截留县里的资金。

如果一出现截留,就选择越级管理,这只会增加管理成本,而且导致效率低下。长此以往,可能导致体制复归,为了解决问题而不得不集权。从这个角度来看,地方辖区财政责任法,有利于约束中央政府的行为,避免不适当的干预,也有利于全国财政体制的稳定。

7.不少人推崇西方分税制,在于事权和财权的划分都非常清楚,也很确定。现在贯彻了辖区责任制度,省以下有好几级政府,各级政府如何来分配财力和事权?如果没有一个清楚的规则,都需要事先协商讨论,这样管理成本岂不是会很大?

刘尚希:首先,正如前面所言,在省以下,财权的划分没办法做到整齐划一,各地发展情况都不一样,有了财权,不一定有财力。

再者,其实政府的事权也是不确定的。在我国快速发展的现阶段,由于公共风险的扩大,整个政府的职能呈扩大的趋势,如应对经济波动、防控金融风险、提供公共服务、监管资源环境安全等。过去,只需要围绕“经济增长”下功夫,现在则要在经济、政治、社会、文化、生态等各方面统筹兼顾。

同时,我国目前政治体制和行政管理体制决定,我国相当多的事权,是“中央决策,地方执行”。多数政府事权,都是各级政府共同担当,很难做到简单、明确的划分。

所以,问题的关键不在于事权、财权、财力在各级政府固化稳定下来,事实上也做不到,而是要使各级政府的事权和财力实现动态匹配。

依据河北省政府间支出责任划分改革探索的经验,明晰支出责任,使各级政府的支出责任的划分有一个确定的规则,倒是目前完善财政体制的一个切入点。

河北省的做法包括,首先明确政府与市场的边界,合理划分政府与市场的责任;明确各级政府有能力提供的公共服务,形成一套规范清晰的分担机制;按照辖区财政责任,明确上级调节辖区内下级政府财力差距的财政责任。

支出责任划分不搞“一刀切”,根据各项支出不同的特点和各级政府的财力,采取“省级承担”“分比例承担”“谁组织,谁承担”“分级承担,上级补助”等多种方式。如2010年预算中,河北省“计划生育家庭奖励”,就由省、市、县财政分别承担60%、30%、10%的比例。

通过明确各级政府的支出责任,有利于责任的落实和问责,减少了各级政府间责任的推诿和交叉;同时,也为各级政府间合理配置财力提供了依据。

各省需依据自身实际情况,去划分各级政府间事权和财力,核心是要保障财力与事权的相匹配。

8.这是纵向的财政关系,那横向的财政关系中,是否有需要调整的?

刘尚希:现在在中央层面,财权实际上是被各个部门给瓜分了。有些部委,有“二次分配权”,即他们享有在本级政府的各个部门之间分配财力的权力。

同时,基层财政困难跟横向政府间财政关系没理清密切相关。中央部门众多,各个部门制定的具体决策,通常没有相应的财力跟进,或者是中央财力没跟进,或者是地方财力不愿意跟进。

我们的体制是,“上面千条线,底下一根针”,最终都落实到基层,主要是县乡这一级政府。中央决策,中央的各个部委都争相“点菜”,省一级政府只是上传下达,政策从它那过一遍,或许省级、市级政府还加个码,提高政策标准,往往到县级政府,就出现财力与事权的不匹配。

这应当通过大部制改革来实现,明确各个部委的职能,减少职能交叉和模糊。横向的财政关系,应当遵循财权与事权分开的原则,财政部管财权,负责财力分配;其他部委管事权,负责具体公共事务的筹划和管理。

横向的政府关系,在明确各部委的职责后,再制定合理的预算。要想清楚,部门的具体任务和目标,要花多少钱,制定科学合理的部门预算,强化部门的责任。现有一种现象:干什么事不清楚,只管多要钱,结果造成资金沉淀。因为现在实行国库集中支付制度,资金根据项目走,项目进度不到,钱仍旧花不了。部门有时为了完成预算,为花钱而花钱,造成资金浪费。

中央各部委自己能干的事情自己干,不委托给地方。同时,凡是要求地方干的事情,应当实行财力可行性评估,不要超越中央和地方财力的承受能力。

9.一直在呼吁的减少专项转移支付,同时在专项转移支付中,有诸多不规范的现象,该如何改进?

刘尚希:目前,专项转移支付这一块,漏洞很多,问题很严重。有多少专项,钱是怎么分的,遵循什么规则,分到哪里了,很多都不透明;分配具有很大随意性。

有些专项资金,不是分钱,而是分实物,通过集中采购,把东西直接分到县乡一级。首先目前政府采购中还有很多不规范,存在腐败,可能买的东西质次价高;或者不适应地方特殊环境,像在山区,或者高原。这都造成了财政资金的浪费,也提供了很多寻租空间。

还有相当的专项转移支付,没有进入地方预算,这削弱了地方政府财政的统筹能力,也使得资金的使用缺乏监管。像各省市县,都会花大力气争取专项资金,努力扩大自己能利用的财力。可能市级争取到的资金,省级政府并不知道。因为按照目前层级财政,各管各级,彼此没有合作,没有形成合力,只需各凭本事,到各部委要钱便是。

专项转移支付代表了各部委的利益和权力,虽呼吁减少资金规模多年,但仍没有太大进展。要改善这种状况,需要提高部门预算的透明度。所谓部门预算,就是部门有一本账,记录了部门所有的收入,包括中央财政拨款、捐赠收入、下设单位的收费等;还记录了部门所有的开支,包括部门本级的开支,和通过专项转移下去的钱。但目前部门预算公开,并未涉及到专项转移支付这一块。

10.在今年财政收入形势不佳的情况下,一些地方存在政府拖欠项目工程款,甚至没钱发放公务员工资这样的现象。审计局去年发布的对于地方政府性债务问题的报告,统计有10.7万亿。地方政府举债融资,有各种隐性、不规范的途径。您如何评估未来地方债的走势?

 

刘尚希:地方债主要是在地方城镇化的过程中,基础设施、公共设施建设,地方因为钱不够,而积累起来的债务。这些搞建设的钱,仅仅靠税收是不够的。因经济建设而举债,是普遍现象。由于我国金融创新不够,地方政府的投融资方式单调,才导致风险集中。

目前,通过投融资平台这种间接融资的方式,将原本分开的融资和投资结合在一起,管理的链条缩短了;而且两相结合,投融资的风险控制机制也能建立起来,是一种进步。不像以前,政府先融资,或者向银行贷款,或者发债;再委托一个公司,或者交给某个部门去使用——这会产生一个很长的链条,不利于监控。而投融资平台公司,是一个独立法人,且按照市场化运作,按政府规划,完成相应建设任务。

不过,地方政府投融资过程中,要有风险控制。首先在编制预算时,也需要有一个投融资的规划,而且要细化。地方政府需要在各种要推进的项目上,做到综合平衡,根据地方整体发展规划,对项目的推进进度有一个先后排序;弄清楚,需要多少资金,资金从哪里来;要对这些项目的可行性进行研究,哪些项目是有现金流的,哪些需要靠财政补贴,债务怎么偿还,都需要是事先想好。地方政府应该从源头上,对风险有一个整体把握。

还有,地方政府需要编制政府资产负债表。因为预算还仅仅是年度流量的问题,资产和负债是存量问题。这其中有很多基础性的工作要做,如要出台政府会计准则,确定政府的资产和债务改怎么确定,以一个什么标准。因为统计口径的不一样,现在政府有多少资产,多少债务,还是一笔糊涂账。不过,政府会计准则,还有很多研究讨论空间。

11.从目前情况来看,财政收入增速在不断下滑,基本已迈入个位数增长,随着潜在经济增长率的下降,过去财政收入超常规的增长局面已一去不返,增速减缓或是中长期趋势;而目前财政支出则仍保持两位数,甚至基本在20%以上,同时国民在教育、卫生、养老等领域的保障水平还很低,基本公共服务均等化远未实现,老龄化等现实都需要持续加大财政支出。这一收一支的矛盾,未来是否会进一步加剧?未来财政收支是否能实现平衡?如果不能,财政收入或者支出要做出怎样的调整?

刘尚希:现在预算一年一编,还没有一个到2020年的预算,所以谈不上对收支做调整。

收入得看经济形势,看经济结构调整的进展,发展方式转变的进展。如果比较顺利,经济后劲比较强,经济效率提高了,财源就多了,税也多了。

支出这一块,现在有很多刚性支出,毫无疑问,只会增加不会减少。根据经济增长的整体来看,到2020年财政收入的增速是减缓的,因为难以再出现过去30年来接近10%的经济增速。从这个大趋势来判断,在财政支出上,要有一个长远的考虑,不能一下子把标准提得太高;民生的改善固然重要,但也要细水长流,要把握一个度。

支出要做出相应调整,不能像过去每年20%以上的增速。财政支出的高增长,与财政收入的低增长不相匹配,会扩大赤字,增加债务,会给整个经济带来负面影响。如果财政风险扩大,那么经济风险和社会风险都会扩大。欧债危机,就是一个很好的先例。

所以,各级政府需要明白这个整体趋势,财政收入回归个位数增长,财政支出怎么安排,需要有一个新的考虑。改善民生,保障民生,是经济社会发展的目的,但不能一口吃一个胖子,要与经济发展水平相适应;脱离经济发展水平,孤立地谈福利国家,很危险。

12.地方政府严重倚靠的土地财政,从今年的形势来看,有所式微。未来土地财政会是怎样的趋势?

刘尚希:土地财政,就是与土地相关的各项收入,包括土地出让金、与土地开发相关的各项税收。现在土地出让金减少,有两个原因,一是地价下跌,二是有更多土地是通过行政划拨,自然不存在土地出让收入。

既然要走市场经济,自然要按市场规则,除了军事用地、保障房和公益性用地之外,凡是商业用地,像工业用地和房地产,都应当是招拍挂通过卖地给用地单位供地;不采用市场方式,而用行政的办法,更容易产生腐败寻租的问题。

土地财政不可持续,因为地是有限的;城镇化发展程度在提高,可卖的地也在不断减少。卖地本身没有问题,不在于卖地,而在于卖地的钱怎么花,花得是否合理,是否花在老百姓身上,老百姓是否得利;不是说招拍挂就没有问题,但招拍挂是发展方向,其机制还有待完善。

现在基础设施的建设用地,也是行政划拨。这里有些是政府投融资平台建设的,有些是民企参与;基础设施建设应当给予优惠,但是不是行政划拨比较好,这里很多值得研究。

大家对“土地财政”一片谴责的声音。一出现“地王”,还要向上报备,使价高者不能得地。殊不知,不卖地,不按市场价值走,将政府卖地应得的收入,大部分转嫁给了开发商,让土地出让金白白流失。现在土地出让金用于教育、农田水利建设、城市公共设施建设等,是间接地用到老百姓身上。卖地不是问题,问题是如何卖地、卖地的钱如何花。 

 



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