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“考察地方官还应看是否欠了一屁股债”

下文是新京报记者宋识径和实习记者王磊对我的一个专访,录于此,供大家参阅。

 

财政部专家刘尚希认为地方征收过头税与政绩考核机制有关,政府行为应做风险评估

  临近年底,全国多地爆出了征收“过头税”的消息。收过头税是财政部和国家税务总局三令五申禁止的行为,并且税收行为有明确的法律规范,那么,地方政府为何会“公然违法”?“过头税”问题的深层次原因是什么?

  新京报记者专访了中国最早系统研究财政风险的学者刘尚希研究员。

  政绩观决定过头税

  新京报:中央多次强调不能收过头税。税收征管法规定不许提前收税。为什么还会有地方这样做?

  刘尚希:按理要依法征税,按照税法规定,能收多少算多少。但在实际操作中,税务人员完全按照法律操作有难度。实际操作是按照税收任务去执行的。任务一旦定下来,就必须尽力去完成。如果经济下行,又不及时调整任务量,有些地方就会收过头税。

  税收任务实际上也是层层分解,税务系统内部其实也有这样的考核。依法征税没有真正做到位,法制化还有一个过程。

  新京报:税收任务层层分解,是不是摊派?

  刘尚希:和摊派不一样。任务分解,会根据税收任务的实际进度进行比较,看完成了多少,根据这个来考虑收税的情况。比如时间过半,任务未完成过半,就要加大征管力度。这个任务不是直接摊到企业,而是分解到各个征税机关。

  新京报:如果任务分解到某一个征税点,会不会出现对辖区企业摊派?

  刘尚希:一般不会,它也有一个综合考虑,这个企业实在没税源,不可能逼着他去卖资产来交税。榨油的话,也要考虑有油可榨才行。

  若是摊派的话,就不管那么多了,交不起也得交。所以分解税收任务不是摊派,而是在依法治税水平还不高的条件下征税的一种辅助方法。

  新京报:税收征管法规定了处罚措施,也不能阻止收过头税吗?

  刘尚希:收过头税,如果是政府行为,处罚谁?处罚一级政府?

  国外为什么这种现象少?你收企业的过头税,他会告你。我们国内的企业就不敢告,怕政府。其实,国内这些企业平时多多少少都会有偷税漏税,他要告政府的话,没有好果子吃。收过头税的时候,企业的腰杆子也不硬气。

  新京报:根据调查,即便经济下行,一些地方为了保财政收入增长而收过头税。

  刘尚希:这还得从体制环境上分析,政绩考核除了看经济增长指标,也看财政收入的增长,领导对这两个指标都很看重。如果GDP上去了,财政收入没上去,就觉得政绩不突出。就会想方设法把任务分给各个市县去完成。

  有的地方“空转”甚至“买税”

  新京报:任务指标是根据预期情况定的,但是今年的经济形势变化了,税收任务可不可以调整?

  刘尚希:如果经济情况很糟糕实在完不成,可以调整预算。如果不调整预算,赤字就会扩大,这里面有一定的弹性,但不是很大。

  新京报:预算调整谁来决定?

  刘尚希:政府的预算调整要经过人大。

  新京报:如果完不成任务的话,政府会去要求调整预算吗?

  刘尚希:预算的调整是一个整体的考虑,根据整个宏观经济的预测来确定,它没有办法一个一个企业去考虑具体情况。在这种情况下,如果地方经济没有恶化的话,一般就不会调整预算。

  当然,一般预算确定之后,完不成的情况很少,政府会千方百计完成,有的会收过头税,有的地方做“空转”。

  新京报:“空转”是什么?

  刘尚希:空转就是,比如向企业收500万元的税,企业说我亏损呢,地方政府说没关系,我给你贷款500万元。然后就以某种支出的名义,支持企业500万元。

  那么对于地方来说,收入扩大了500万元,支出也扩大了500万元,转了一圈,数值做大了。如果上面搞得下面压力太大,一些地方就会采取这种办法。

  新京报:这样做受损的是谁?

  刘尚希:对于一些地方来说,一方面它是完成了税收指标,财政任务也完成了,政绩考核也做得不错,收支都上去了。表面上皆大欢喜,但是实际上严重的短期行为会导致以后财政压力更大。这样做,社会成本扩大了,交易成本增加了。

  新京报:还有一些地方“买税”,这是怎么操作的?

  刘尚希:比如在一个县里,各个乡镇发展不平衡,甲乡完不成任务,乙乡完成有富余,甲乡就把乙乡的税买过来。入库的时候就说是甲乡收的税,这样甲乡的任务就完成了。但是甲乡要付给乙乡一笔钱,买税也要成本。

  新京报:通过不正当手段完成了,明年上级会不会继续增加任务量?

  刘尚希:是啊,它后面的压力就越来越大。不过领导说不定调走了,过一年算一年吧。这是个短期行为。平白无故就损失一笔买税的钱,什么都没增加。

  任期短会少考虑全局

  新京报:用GDP考察官员政绩,会提出一些增长要求,地方官员能有其他选择吗?

  刘尚希:考核的方式应该更科学。除了GDP考核以外,还应该有其他的考核。

  (目前考核体系下),如果你是市长或者书记,你首先会想做点事,而且会做一些看得见的事,而不是做一些前人栽树后人乘凉的事。对于国家整体发展和地方局部发展怎么协调,很少考虑。

  新京报:出现收过头税的现象,是不是表明地方的财政压力过重了?

  刘尚希:这个实际上有多方面的原因,是在复杂的体制背景下所形成的一种行为。政府会尽可能地增加收入,因为没有钱什么事也办不了。

  地方政府的短期化行为,与行政体制、干部的任期制有关系,有的干不了一届,甚至干不了一两年就调走了,都是刚刚熟悉情况,赶紧做点事,这个积极性挺好,但是如果没有统筹协调,就可能起副作用了。

  新京报:有观点认为,上次税改国税拿得多,地税少了,现在应该再次进行税改,释放制度上的红利。

  刘尚希:这个就要权衡了,中央拿少点的话,转移支付也就少了,像全国基本公共服务这样的目标也得要重新考虑了,可能做起来就要慢很多,标准也要低一点。

  中央少拿一点,像平衡地区差距、统筹城乡发展这类的事情就做不了了。中央拿的钱越少,区域发展的差距就会越大。从地方个体来看,钱百分之百留在自己这里最好;但是从一个国家整体来看,只考虑本区域利益,是不行的。

  新京报:你赞成这样改革吗?

  刘尚希:中央收入已经降到50%了,还要怎么降?没有任何一个国家中央财政收入占全国的比重低于50%的,这涉及国家的长治久安和全国的统筹协调发展。财政能力是行政能力的体现。实际上,大多数的钱已经转移给地方去花了,不存在中央花钱太多的问题。现有的中央集中度还是比较合适的,长远看,我还认为应当略有提高。

  “大跃进”增加财政压力

  新京报:地方的财政压力主要来自哪些方面,要怎么缓解?

  刘尚希:地方的压力实际上是来自两个方面,一方面是自己给自己加压,比如在城镇化建设方面,你追我赶“大跃进”。例如一百多个城市都提出要建设国际化大都市,搞地铁,标准提得很高。本来十年干的事,要两年就干完,那你多少钱都不够。

  再有一个,上级各部门都是从自己的角度给地方提出各种各样的要求,搞教育的强调教育重要,搞卫生的强调卫生重要,哪个都重要。这就是说“上面点菜,下面埋单”,你点的菜太多了,点的标准太高了,地方就买不起单了。

  新京报:各地之间竞争不是好事吗?

  刘尚希:地方政府的竞争现在有些类似于企业的竞争,都是考虑自己的利益。这么考虑问题是对的,但需要协调,而不是放任不管。在政府内部,县里这么做需要市里来协调,市一级这么做需要省里来协调。实际上都要有上级的协调,全国得有一个综合平衡。

  上级政府不协调,撒手放开搞,这样就出问题了。都想大干快上,钱是有限的,只能把压力转移到更下一级。

  新京报:现在这种情况下,怎么避免官员行为短期化?

  刘尚希:首先得稳定地方政府主政官员的任期,任期五年,就要做满五年,不要随便调动。再一个就是政绩观,对下级政府做的事,不仅要看看得见的,还要看他做了哪些看不见的、为子孙后代造福的事情。考察地方主政官员,不能只看他GDP搞了多少,有多少招商引资,城市建设是不是很靓丽,还要看他是不是借了一屁股债。

  别看经济增长了,财政增长了,风险说不定哪一天就爆发了。比如说收税收多了,企业不行了,杀鸡取卵,风险就会暴露出来。政绩往往是看得见的,风险往往是看不见的。要做一些风险评估,地方政府的这些做法风险有多大。做风险评估的话,自然会矫正“只做短期的,不做长期的”的行为。 



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