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一、经济发展的动力:从物质资本到人力资本

农民能力建设、人力资本积累和农村公共服务,这三者是紧密联系在一起的。有句话非常通俗,但表明了一个非常深刻的道理,就是“什么事情都是人干出来的”。离开了人一切都是空谈。

从经济学的角度来说,经济发展的动力已经从传统的物质资本转移到了人力资本。在大家非常熟悉的马克思主义生产力理论中,可以找到这样的经典论述――生产力由劳动者、劳动工具和劳动对象三要素构成,其中人是决定性的因素。邓小平同志也反复强调:人是生产力中最活跃的因素。这里讲的人,是指有一定的科学知识、生产经验和劳动技能来使用工具、实现物质资料生产的人。

回顾发展经济学的变迁,1980年以来形成了一个新经济增长理论,或者叫做“内生增长理论”。该理论认为,传统意义上的物质资本投入不再是经济增长的关键,知识积累成为增长的原动力。但是知识更多的是掌握在人的脑子里,是体现在人的能力上。随着这种经济增长理论的创新,我们发现,需要重新对传统经济学里的“劳动力”概念进行定义。过去的“劳动力”是指简单的劳动力,四肢健全,能够干活,就是劳动力。现在的劳动力不仅仅表现为体能,而且还要求有一定文化知识,有一定的劳动技能,这样的劳动力才是现代社会合格的劳动力。

现代人力资本理论的代表人物舒尔茨认为,传统经济理论仅仅把生产资料和货币作为资本,而忽视了重要的生产要素——人的能力。实际上,从马克思开始就对人的因素给予高度关注,直到现在西方经济学家也认为,“人”是最重要的生产要素。可以说,决定人类前途的不是空间、土地和自然资源,而是人口素质、技能和知识水平。通过分析国际国内的一些案例,我们可以显著地看到这一点。国际上,比如日本,它是一个自然资源贫乏的国家,但是发展很快,原因是人力资本支撑了日本的快速发展。从国内来看,发展较快的地方都不是自然资源很丰富的地方,而是人这个因素得到了更充分发挥的地方,也就是人力资本发挥了更大的作用。

舒尔茨认为,人力资本主要通过下列五个途径进行积累:

•医疗和保健。它决定了人的寿命、体能和精力,决定了劳动者的基本能力。

•在职培训。不论是企业办的在职培训,还是针对农民办的在职培训,都应该是人力资本积累的一个方式。

•正规的初等、中等和高等教育。这个是最重要的。这是人力资本积累最主要的一个方面。

•非厂商组织的为成年人举办的学习项目(包括那些多见之于农业的技术推广项目)。

•劳动力适应于就业机会的迁移。这也是人力资本积累的一个途径。农民转移到城市打工可能更好地发挥他的作用。

二、城乡协调发展的巨大约束:农民能力不足

从前面简要的论述中可以看到,人力资本对经济发展是非常重要的。要加快农村发展,缩小城乡差距,农民能力是内因,政府支持只是外因,外因是通过内因起作用的。城市要支持农村,工业要反哺农业,其前提是切实提高农民能力。从我国当前现实看,城乡协调发展的巨大约束恰恰在于农民能力不足。我们现在所遇到的诸多障碍,千条万条,最现实的障碍就是农民能力不足。现在农民能力严重不足,主要体现在以下几个方面:

•体能能力。随着贫困人口的大大减少,农民在吃的方面基本达到温饱,但是还有相当一部分人营养不足。此外,因病致残、因孕致残、因分娩致残的比例也很高。在农村大部分残疾都不是天生的,而是各种后天原因导致的。这些对农民的体能能力都造成了严重不利后果。

•认知能力。平均受教育年限短,初中以下水平大概占了80%。仅仅获得这么一种教育,其认知能力是很弱的。

•劳动能力。农民主要靠的是原始体能,普遍缺乏劳动技能。同时缺乏文化知识,很难适应新技术的发展。

•就业能力。许多农民不知道如何转移就业和寻找新的就业岗位,这与前述能力的缺乏是相关联的。文化水平很低,只有小学水平甚至是文盲,自然而然使得劳动能力不足,从而就业能力也不足。

•创业能力。这个要求比较高。多数农民难以发现新的商业机会,不会创业,只会等待、依赖,等待有人雇佣他,等待政府帮助他、安置他。

•维权能力。农民大多对自己的权益缺乏清晰认识,也不知道如何去维护自己的权益。

面对大量低素质的农村劳动力,农业现代化和工业现代化都受到了巨大的约束。资金我们现在不缺了,一些高端的技术我们可以引进了,高端的人才我们也可以去引进,但是大量的产业所依赖的这些劳动大军却不能靠引进。其他的都可以引进,唯独高素质的劳动力不能引进,不能到国外去买。传统农业更多的是靠经验。农民天生就会种地,是从祖祖辈辈学来的。但如果说仅仅是靠经验的话,怎么变成现代农业?工业靠低端。我们有一些“现代”工业,但多数处于产业链的低端,技工严重短缺,难以生产出高附加价值的产品。这进一步约束了企业转型升级,因为技术工人缺乏,或者受过培训的工人缺乏,技术含量较高的工厂就没法开办。

农民的能力弱,造就了大量脆弱的产业和企业,缺乏竞争力。受国际金融危机的影响,外需萎缩,首当其冲的就是依赖出口的大量中小企业。为什么它们受到的冲击最大?因为它们是最脆弱的,它们的劳动力基本上都是农民工,生产的都是低附加价值的产品,一般都是处在盈亏的边缘,靠政策扶持一下就有点利润,政策不扶持了就变成亏损。比如出口退税、劳动力成本、环境成本、汇率等这些因素,只要有一个因素变化,许多企业就可能难以承受,甚至破产。同样,农民的能力弱,使得农民群体的就业极不稳定,变成“候鸟式”就业,进而难以向市民转化,城市化也因此而受阻。

三、农村公共服务与农民能力

农民能力弱小与农村公共服务缺乏直接相关。长期以来,尤其是在计划经济下,广大农村享受不到公共服务的阳光,造成农民没有基本的生活保障,长期以来缺医少药,农村教育质量低下且难以为继,农民就业缺乏指导和培训,呈原始化的状态。改革开放三十年来,上述状况仍在继续,只是近几年来才开始有所改变。

引起农村公共服务缺乏的原因,蕴藏在经济、社会等各个层面。

1.体制原因:城乡分治

建国后我国为迅速实现工业化,长期实行城乡分治的二元结构。经济层面,农民严重依附于土地:社会层面,通过户籍控制将农民严格限制在农村。近年来城乡分治格局虽有所松动,但其基本格局并未打破。在分治格局下,财政资金和公共服务主要投向了城市,对于广大农村,则实行“农民事农民办”的“无为而治”。城市代表了先进,而农村代表了落后,为了使先进更先进,采取了隔离的办法,政策向城市倾斜,资源向城市集中。由此也就造成了经济的断层和社会的断裂。

2.理论原因:基于所有制的传统理论

长期来基于所有制的理论是造成国民财政待遇不平等的重要原因。税收、公共投资、公共服务实际上都是以所有制为基础的。对于全民所有制企业,给予财政拨款是天经地义的;对于全民所有制企业职工,提给教育、医疗、住房等公共服务似乎也是自然的,而唯独对于处于农村的集体经济组织和属于集体所有制成员的农民,国家财政与其是不相干的,包括税费的各种上交是农村集体经济组织及其农民应尽的义务,而国家财政的支出范围则基本不覆盖集体所有制成员,即使出于城市食品供应和社会稳定的考虑而提供一些资金上的支持,那也叫做“支援”。有缴税费的义务,而无享受公共服务的权利。所以长期来,在传统理论的指导下,国家财政=全民所有制财政=部分社会成员的财政,更谈不上面向社会全体成员的公共财政。

四、强化农民能力建设:公共政策的第一目标

发展的实质是发展人的能力。物质条件的差距可以较快弥补,人的能力差距却不易弥补。城乡差距的本质是人的能力的差距。农民是最大的群体,也是能力最弱的群体。这不是农民自己造成的,而是长期来的不平等财政待遇造成的。

我国现代化的关键是切实提高农民的能力。这不是说农民能力提高了,现代化就可以顺利实现了,而是说,农民能力不提高,现代化则无法推进。当前,农民能力不足已经成为我国现代化进程中的最大约束,是比资源、环境约束更深层次的约束。公共政策应以围绕提高农民能力建设而展开,大力持久地改善农村公共服务。相应地,农村公共服务应以农民能力提升的程度作为绩效考核指标,而不能只局限于物质的指标。

在政策导向上提出如下建议:

•大力发展农村9年制义务教育,省市政府应更多承担农村义务教育的财政保障责任,并根据条件逐步把高中纳入义务教育的范围。

•大力发展各种形式的农村职业教育和技术培训,提高农民就业能力,并对省以下各级政府给予相应的激励政策和措施。

•以更大力度解决农民工及其子女等流动人口的教育、培训问题,可考虑采取类似“教育券”的办法,实现农民工及其子女等能够就近接受教育、培训。

•建立健全全覆盖的农村公共卫生和医疗服务体系,不断减少各种致病因素以及因病致贫、因病致残,增强农民的体能素质。

•积极建立与农民“进城”相适应的城乡社会保障身份转换机制,并由此逐步推进城乡社会保障一体化。

•大力发展农村政策性金融服务,等等。

五、当前形势下的几点建议

当前,美国金融危机所引发的全球性经济萧条已经在冲击中国,大量出口型中小企业面临严重困难,许多农民工失业、提前返乡。危机并不可怕,应对得力,则能转“危”为“机”。建议:

1.大规模培训农民。在扩大公共投资的同时,以更大力度来培训农民工。尽管有的地方已经在做,但力度不够,没有提升到人力资本积累的高度来认识这个问题。而且,不少农民工由于失业返乡,在总的工作岗位减少的情况下,大规模培训农民工正是时机。在经济高涨时候,农民忙于打工赚钱,政府就是有心对其进行培训也难。

在当前情况下,这项工作可一举多得:

一是转移当前的就业压力,有利于社会稳定,减少社会的不安定因素。

二是扩大消费需求。用于培训的投入,本身构成即期消费需求的一部分,扩大这方面的投入,同时意味着消费需求的扩大。

三是提高农民劳动技能,提升农民就业能力,一方面有利于转移农民,扩大非农产业就业,为农民收入的稳定增长奠定更扎实的基础;另一方面,随着农民就业能力的提高,有利于增强农民工就业的稳定性,进一步为农民向市民转化创造条件。

四是为产业、企业,特别是中小企业的转型、转向、升级提供合格的劳动力,减少因找不到合格劳动力而对产业、企业升级带来的阻碍。

五是利用培训农民的机会,加强对农民的知识教育,如卫生知识、法律知识、科学知识,提高农民素质,同时也是政府与广大农民进行沟通,做群众工作的好机会。

综合起来看,大规模培训农民既利于当前,又有利于长远;既有利于扩大内需,也有利于民生和社会稳定,是化解国际金融危机冲击的重要政策选择。

2.加强对农民的就业指导,大力提供公就业服务。在农民普遍缺乏劳动技能和就业能力普遍低下的情况下,加强对农民的就业指导就显得极其重要。比如在就业介绍、就业信息、就业辅导等方面,政府可以发挥不可替代的作用。

3.深化改革,进一步扫除农民就业、创业的各种体制性、政策性障碍。对农民而言,我国就业环境是不平等的,尽管在不断改善,但依然存在各种体制性、政策性和习惯性的歧视,这对农民就业、农民转移和农民创业都是很不利的。如何改善农民就业和创业的体制政策环境,仍需要改革的深化,在制度建设上下功夫。

在就业和创业方面平等地对待农民,为农民提供相应的公共服务,是农民得到“国民待遇”的基础,也是解决改善多数人的民生问题的根本。

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刘尚希

刘尚希

113篇文章 8年前更新

  湖南人,财政部科研所所长、研究员、博士生导师。国务院特贴专家、国家教育咨询委员会委员、国家医改专家咨询委员会委员。关注公共性问题,尤其注重从不确定性和风险的角度来观察研究经济、社会问题和宏观政策。

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