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作为国家公器,财政在当今世界各国都具有极其重要的地位。但在其与宪法、宪政的关系上,对西方国家、转型国家和发展中国家而言,却有着很大的差异,这种差异是历史地形成的,也是在各种不同的历史、民族、文化和地缘环境中逐渐进化而成的。这是一个不确定性的进化过程,这个过程至今仍未停止。这喻示着它们各自选择的通往财政改革理想的现实之路也必然有着重大不同。

从历史长河的一幅幅定格画面来看,西方国家的财政是宪政的重要内容之一,二者有直接的内在逻辑关联,西方现代财政的形成过程,同时也是国家公共治理的宪政化的过程。如税收法定主义、预算的法定性、财政的公共性等现代财政基本规定性的形成,与公共治理的宪政化是同时进行的,都遵循着“主权在民”的准则。历史进化到今天,西方财政已经形成了一整套具有西方特色的公共选择规范和程序,并以内化到实践过程之中,观念和实践已经合二为一。故而在西方人的眼里看来,“税收法定”、“公共性”是无须讨论的既定前提——理论前提和制度前提,就像国人长期在小农经济基础上历史地形成的“皇粮国税”的观念和行为。他们的讨论都是在这样的前提下进行,对于社会大众而言,已经不需要对这些前提本身的含义以及设定这种前提的必要性做理论的探讨和实践的探索。

而对于我们中国而言,不曾存在西方国家市场经济推动下的宪政化过程,尽管在100年前,曾经有过学习西方宪政的设想,1908年当时的清政府颁布了《宪法大纲》并制定了九年规划,但很快就中断了。我国有五千年未曾中断的文明史,历史上一度辉煌,君临天下,唯我独尊。但近代的衰落和遭受的种种屈辱,萌发了国人“师夷以制夷”的决心,全面向西方学习,包括技术、军事、经济、教育、文化以及政治等等。这个过程直到现在仍在延续,特别是改革开放30年来,这个过程在加速推进。作为国家公器的财政自然也在向西方学习之列,1998年政府明确提出“公共财政”以作为国家财政改革的方向,就鲜明地表明了这一点。这些年来,围绕“公共财政”这个话题做了许多的理论探讨和实践探索,进展是明显的。这表现在,越来越多的人对国家财政的“公共性”、“法定性”有了更准确的理解和把握,同时,通过预算管理制度的改革,财政收支过程的规范性、公开性和透明度有了明显的变化。观念的更新和实践的进展,共同在推进我国的财政公共化改革。从近30年的历程观察,财政改革之所以能取得阶段性的成功,关键是从中国国情出发,把从西方学来的共性的抽象理论转化为个性化的具体实践,并从实践中来加深理解“公共财政”的内涵和在中国环境下的特质。

从宪政的视角来研究公共财政,成为近年来的一个热点。但宪政与其说是一种理论,倒还不如说是一种抽象原则——主权在民——指导下的历史实践。有宪法不等于有宪政,有宪政也不等于有一个理想的完美宪法。宪政的实践在世界各国是不一样的,就像市场经济一样,没有任何两个国家的市场经济模式是相同的。从实践的视角观察,而不是以西方某一个国家的静态定格画面为标准来衡量,当前我国财政的公共化改革实际上是走向宪政财政的必由之路,也可以说是宪政财政在中国的实践探索。因为我国财政的公共化改革遵循的是“主权在民”这个原则,至于外观形式可以多样化,不一定非得是“西洋风格”。

得出这个判断,并不意味着我国的财政改革已经走上了坦途,相反,通往中国特色的宪政财政之路还相当艰难。因为,未来不可预知,将来我国将会建立起一个什么样子的宪政财政,现在谁也无法得知,在这个复杂而持久的公共选择过程中,有许多的不确定性在等待着我们,考验着我们财政改革的智慧。只要现存的财政还能作为平衡各种社会利益关系的国家公器发挥作用,那么,既定的财政形式就不会被打破。工具的改进永远都是服从于目的,而历史的目的是由公共风险、公共危机催生出来的,并穿上公共理性的外衣而呈现在我们面前。在表现为公共理性的公共选择的背后,是惊心动魄的公共风险和危机在推动。正如温家宝总理在2008年3月18日的记者招待会上所言:“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。”这说明,财政改革是很不容易的,也可以说是最难的改革。让“主权在民”的原则在财政治理结构中得到彻底体现,那就意味着宪政财政的形成。显然,这是一个艰难的过程。

之所以艰难,原因在于“主权在民”的原则要转化为一个国家的具体实践,面临着诸多的不确定性:

一是社会利益结构的转换。从制度上对公共权力来源的重新确定,是社会利益结构的重塑,不是说一说就可行得通的。例如征税权、收费权、发债权,是让老百姓来决定还是由相关政府部门来决定? 虽然我国具备了转换利益结构的良好政治资源,如宪法规定“一切权力属于人民”;处于执政地位的中国共产党的执政理念是一切服务于人民大众的利益等等,但要真正做到并不容易。现实的情况是,老百姓对上述公共权力的行使并没有多大的发言权,往往是一些部门说了算,当部门权力异化时,缺乏相应的制约机制。

二是“主权在民”这个原则的具体实践形式的选择。财政民主是一种良好的形式,但仍是抽象的。老百姓如何参与公共收入、公共支出的形成过程?机制是什么?立法机关的意志与老百姓的公共意志是否能总是保持一致?如果不能,又有何矫正机制?如此等等,这些问题都没有现成答案,只能从实践中摸索。当前进行的预算管理制度的改革,如部门预算、国库集中支付、尝试参与式预算、细化预算编制等等,都在一定程度上提高了财政运行的透明度,为老百姓监督政府财政并体现公共意志提供了一定条件。但今后如何进一步推进?采用什么样的政治程序和实现机制?如何区分“公意”与“众意”的表达 ?通过何种技术手段来反映公共资源配置的公共意愿?这些问题仍有待于进一步探索。尽管财政的公共化改革在理论上初步明确了政府与市场、政府与民众的逻辑关系,但转换成具体实践并不容易,所谓“知易行难”。

三是实践与认识的关系。这种关系通常是不确定的,尤其是从社会进化的历史过程来看。例如西方国家的宪政财政,是先有了一个清晰的理论认识,还是在实践探索中逐渐形成,之后才有了理论的总结?如果把“实践-认识”视为一个循环过程,那么,其起点是哪一个?这恐怕是无法分清楚的。从世界历史范围观察,有的国家可能是侧重于理论,而有的国家可能是侧重于实践,但都不是纯粹的。这对于我国来说,正处于不确定性的“多岔路口”,有多种选择在等待着我们,例如,把西方的某一种宪政理论拿来我国进行实践;临摹西方某一个国家的现存宪政模式;综合西方的宪政理论在我国进行多样化的实践;整体临摹,局部修正,或者整体修正,局部临摹;把西方的理论和我国的实践结合起来;依据我国的实践形成我国特色自己的宪政理论,并指导实践;创新人类已有的宪政理论,从而推动我国的宪政实践,如此等等,存在多种可能性。

也许,我们依据现有的认识水平,可以做出某一种选择,但是否合理,最终只能让历史实践来证明。这也就是说,我们的选择是存在风险的,而且这种风险是公共的。

历史证明所给出的结论,从来都不是正面的肯定,都是以公共风险和公共危机的方式告诉我们。历史的进化就是以各种各样的接连不断的公共风险和公共危机来矫正人类的各种错误。以此来看,真正的历史起点是公共风险和公共危机,这既可以是认识上的,也可以是实践中的。从西方国家的宪政历程中不难看出这一点。

四是认识的不确定性。尽管“主权在民”的原则得到这个历史阶段的公认,但究竟什么是“民”?是集合概念还是个体概念?如果是前者,那么是有机的整体,还是个体的线性相加?进一步说,社会是一个生命有机体,还是一部由许多零部件组成的机器?不同的认识决定了对“民”有不同的理解。如果是个体概念,那么,“民”如何来掌握其主权?主权是不可分割的,分散的个体如何同不可分割的主权之间联系起来?或者说,如何把分散个体的意志整合成为公共意志?这是人类社会至今都未能解决好的难题,包括所谓的西方宪政国家在内。从古希腊城邦国家实施的民主到现代国家实施的民主,都不过是在探寻和求解这个难题。

如果说是个体的自然权利让渡形成公共权力,那么,正是个体的财产让渡形成公共财政。但在现实生活中,公共权力以及公共财政都获得了与其来源本身不一样的独立存在形式,从脱离母体的那一天开始,它们就在不断膨胀,尤其在现代社会,更获得了一种合法性存在形态,如以民主形式体现的公共选择。在公共权力、公共财政的膨胀过程中,公共风险和公共危机似乎成为它们的垫脚石,每经历一次,它们就膨胀一次。这即使在有个人主义传统的西方国家,这种趋势也是相当明显。“主权在民”的原则在不确定性的认识面前,事实上也变得不确定,其含义是由实际掌握话语权的那部分社会成员来赋予的,在现实过程中其对公共权力的约束已经日益弱化。

无论是从社会个体出发的个人主义,还是从社会整体出发的集体主义,在个体与整体的关系上面临着相同的问题——如何化解个体权利与公共权力的矛盾与冲突,即使是被“公认”的宪政国家也不例外。也许,我们应该超越已有“宪政”对我们认识带来的束缚,包括这个概念本身以及世界上现存的“宪政样板”给我们的束缚。如果宪政实践存在一个“中国模式”,那它对人类的意义无异于哥伦布发现新大陆,将带给人类一种全新的认识和启迪。

既然对宪政以及宪政财政的认识还未终止,对此进行理论探讨就是有益的。我国的财政学研究一直谨慎地将自己的研究领域限制在经济学范围,对财政与宪政的关系问题基本上是避而不谈。近些年,有一些专家和学者开始重视并在各自的著作中明确提出公共财政的法治化和民主化。这些研究无疑对推动我国财政改革进一步深化具有意义。只是,囿于经济学和财政学的传统,财政法治化和民主化,大都未能更进一步提升到财政公共化改革的宪政层面。在法学界,宪法与财政结合而成的财政宪法逐渐成为当代宪法及财政法学研究的新潮流,但目前关注的更多是财政立宪主义,尚未将其置于我国整个宪政体系的大背景之下,未将重心转至财政宪政的实践——宪政财政。在具体理论和制度上,许多问题有待深入,如财政民主制和法治化似乎已是法学界的共识,但对它们的实质内涵进行深入剖析的还不多见。

基于其经济、社会、政治等多重属性,财政横跨经济学、政治学、社会学、法学以及公共管理等诸多领域,财政公共化改革的宪政问题研究,给理论界和实务界提供了更丰富的想象力和更广阔的研究空间,这需要我们打通各相关学科的关节点,在各学科坚实的研究成果基础上实现融会贯通,渐渐形成一个脱离依附状态的独立“财政学科”体系。在现代社会,处于公共领域的财政学正在逐渐成长为一门新兴的综合性学科,经济学思维将无法成为财政学的普照之光,而只是其中的一个元素。宪政财政的研究将为这门新兴学科的成长注入动力,为我国财政的公共化改革提供更大的选择空间。

诚望与对财政学、财政法学和宪法学等学科以及对我国财政改革实践感兴趣的同仁一道,共同努力,为独立“财政学科”体系的形成和我国宪政财政的实现贡献力量。

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刘尚希

刘尚希

113篇文章 8年前更新

  湖南人,财政部科研所所长、研究员、博士生导师。国务院特贴专家、国家教育咨询委员会委员、国家医改专家咨询委员会委员。关注公共性问题,尤其注重从不确定性和风险的角度来观察研究经济、社会问题和宏观政策。

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