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“明晰支出责任”乃破题之举
——从河北省实施政府间支出责任划分改革试点谈起
本报特约评论员 刘尚希
    “健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”是党的十七大报告中关于财政体制改革的点题一笔。河北省实施的关于省以下政府间财政支出责任划分改革试点(本报12月19日报道),则是依据“财力与事权相匹配”原则完善省以下财政体制的破题之举和有益探索。

自1994年分税制改革以来,我们一直奉行“财权与事权相匹配”这条原则,即从中央到地方,让每一级政府通过拥有“财权”去履行自己的事权(也就是各级政府的职责)。但是,上述“两权”匹配与现实国情并不吻合,产生了许多越来越深刻的矛盾和冲突。其中重要原因是,各种事权在各级政府之间难以清晰地划分,往往是你中有我,我中有你,机械地把某一项事权归为某一级政府,实际上无法做到。

而且,在市场化改革和工业化发展的大背景下,政府与市场的分工在不断变化,政府面临着许多不确定性的事权需要履行,而这些不确定性的事权很难静态地按照理想化的模式在各级政府之间做出清晰划分,往往需要各级政府来共同承担。而共同承担的方式在各个地方是不大可能相同的。从河北省的情况看,在涉及到的12类47项事权中几乎都是由省、市、县共同承担的。在这种情况下,财力与事权的动态匹配就变得更重要。例如,农村义务教育,长期以来实行农村教育农民办,政府处于帮衬的位置。农村税费改革之后,农村义务教育的责任明确界定为政府,具体划分为县一级政府的事权,而事实上,全国各县的财政能力差距大,很难全部由县一级政府来承担,尤其在中西部地区,往往是中央、省、市、县四级政府共同承担。在河北省,涉及到农村义务教育的工资、公用经费、校舍维护改造、贫困家庭学生寄宿生活费补助、教科书、义务教育均衡发展等诸多事权是由四级政府共同承担的。把农村义务教育这项事权细分并明确相应的财力来源,这个过程就是支出责任划分和明晰的过程,同时也就是财力与事权相匹配的过程。

由此不难看出,支出责任的划分过程,也就是依据事权来匹配财力的过程,即实现财力与事权相匹配的过程;如果没有这个过程,财力与事权相匹配就很难真正落实。

显然,在支出责任划分过程中,是无法按照“财权与事权相匹配”的原则来操作的。因为以税种划分为主要内容的财权划分无法与各级政府承担的事权直接相匹配。而且,各地发展不平衡,差距大,即使有财权也未必有相应的财力。相对发达地区具备经济发展的条件,又有较强的发展能力,有了财权,自然就有了财力;相对落后地区发展条件较差,且发展能力较弱,赋予其财权,只是“画饼充饥”。如果不依据各级政府分担的事权来匹配财力,那么,有的地方就会陷入财政困境,导致一些事权无法履行。可见,要想让每一个地方的每一级政府都通过拥有财权来获得相应的财力是不现实的。

因此,进一步完善省以下财政体制,不是向西方发达国家看齐,也不是追求过分理想化的东西,而是使这种体制在更加适应国情的基础上科学化和合理化。在这个意义上,“财力与事权相匹配”是一条适应我国国情的原则,是适应现实需求的重大理论创新。较之“财权与事权相匹配”,这条原则更强调动态性和约束性。一是不论财权、事权、财力如何变化,财力必须跟着事权走。事权下移,则财力下移;事权移到哪一级,财力就下移到那一级。从操作上来看,财力的移动也比财权的划分更为容易。就此看,这条原则适应于改革时代的特点:各级政府之间的“增量事权”是在频繁变化的。二是对上级政府构成约束。各级政府都要做到财力与事权相匹配,这无疑是对上一级政府的要求。也就是说,在这个原则下,上一级政府有权力上移财权,也有责任和义务下移财力,在其所辖区域内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。如对省一级政府而言,这条原则就意味着有责任和义务在省域内做到纵向的财政平衡和横向的财政平衡,使省、市、县、乡各级政府的财力与其事权相匹配,至于用什么方式、方法,各省根据具体情况确定。可以上移事权、也可以下移财力;而财力下移是通过财权下移,还是通过转移支付,则可相机使用。河北省的做法是通过事权上移,把一些事权变为由省市县共同承担,同时下移财力,以此实现省以下各级政府的事权履行有相应的财力保障。

河北的支出责任划分试点表明,财力与事权相匹配的原则使省以下的财政体制改革更富有弹性,可以因地制宜和多样化。相比之下,财权与事权相匹配则只能是一刀切,尤其是在省以下,财政体制实行一刀切,看似规范,实则不利于科学发展。

文章来源:中国财经报 2008-12-23 09:52:15

http://www.cfen.com.cn/web/cJB/2008-12/23/content_477840.htm

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刘尚希

刘尚希

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  湖南人,财政部科研所所长、研究员、博士生导师。国务院特贴专家、国家教育咨询委员会委员、国家医改专家咨询委员会委员。关注公共性问题,尤其注重从不确定性和风险的角度来观察研究经济、社会问题和宏观政策。

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