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增收节支与减税增支并不矛盾

2009年提交两会讨论和审议的预算报告中,再一次提出了“狠抓增收节支”。   这是各种财政工作会议中必不可少的一个提法,无论是财政状况较宽裕的时期,还是在财政状况较为紧张的年份,几乎都少不了。如果孤立地作望文生义式的理解,这句话似乎是很容易解读的:增收,意味着增加财政收入;节支,则是表明节减财政支出。抽象掉时间、地点和条件,这样的理解也不算错。但如果仅仅是满足于这样的一般化理解,可能人们就会觉得与当前扩张支出和大幅减税的积极财政政策相冲突。一方面,扩张支出,减税费,而另一方面,却要求增加收入,节减支出,这不是自相矛盾吗?

其实,增收节支有特定的理论内涵,在实际工作当中则有特定的指向和要求,与相机抉择的政策导向并不矛盾。

增收节支是财政管理工作中一个永恒主题

在现代社会,政府收支要通过预算这种形式来体现和反映。政府的预算安排体现了国家意志、公共治理的价值取向和一定时期的政策要求,其中也反映了民众的呼声、愿望和诉求。预算安排一经立法机关审议通过,即成为国家和地方的一项法律文件,成为约束各级政府行政的法律规范,政府的财政活动也必须在批准的年度预算安排约束下展开,完成既定的预算收支任务是这种约束的具体体现。如果出现短收、超支,或相反的情况,则意味着预算的要求没有达成。从法律的角度观察,没有完成预算,则意味着违法,违背了立法机关所代表的公共意志;从公共行政的价值取向来分析,没有完成预算,则意味着背离了既定的价值准则;从政策角度来看,没有完成预算,则意味着当年蕴含在预算中的公共政策目标没有实现。

而完成预算,要靠预算管理过程中的预算执行环节来保证。预算一旦经过审议被批准,预算执行就成为最重要的事情。按照预算要求执行预算,增收节支也内含其中并贯穿其整个过程。无论是收入预算,还是支出预算,都不会自动地实现,需要预算执行部门付出艰辛的努力,也就是要靠增收节支来实现。在这里,“增收”的含义不是指一般愿望和主观需要,那是没有止境的,也不是编制预算时所确定的财政收入增长目标,而是指相对于立法机关审议通过且必须完成的收入预算而言的。更具体地说,是指依据税法对应当征收的税收收入做到应收尽收。税收是政府筹集财政收入最规范的形式,是财政统筹安排用于民生的主要资金来源。依法加强税收收入监管,是完成全年预算任务的重要保障。同样,对应当收取的使用费、规费、国有产权收益、特许权收入等非税收入,也要做到应收尽收,尽可能减少财政收入的流失。未经正当程序,擅自减免税费的行为将会冲击收入预算,妨碍政府职能履行和相应政策目标的实现。不难看出,作为财政管理之中的“增收”,不是一个目标概念,而是完成收入预算的一个连续过程,贯穿于整个预算年度之中,也可以说是执行收入预算的不可或缺的手段。完成收入预算,形成政府可支配的收入,是利用公共权力和财产权利对国民收入进行分配,是对一部分社会资源的占有和支配。对企业、个人而言,收入预算的完成过程也是其负担的形成过程,也是一个反避税、反偷漏税、反逃费的过程。执行收入预算,好比逆水行舟,不进则退。增收,也就是要努力加强征管,提高征管能力,减少收入流失。这对财政管理而言,在任何时候、任何条件下都是不能放松的。

与此相联系的“节支”,并非是指从规模上减少支出,支出规模多大,增长多少或压缩多少,是由立法机关审议通过的支出预算来规定的。在执行支出预算过程中,预算执行部门不能随意地压缩支出项目,否则,就会导致支出预算无法完成。不言而喻,这将会阻碍政府职能的正常履行和政策目标的实现。尤其在当前形势下,通过扩大政府支出来扩大内需是政府干预经济的一种重要方式,作为一项重要的政策,扩张支出已经在支出预算中充分体现,在执行支出预算时是不能打折扣的。因此,“节支”在这里不是政策目标层面的含义,而是指在预算管理过程中,执行支出预算时的一种要求,或者说,其本身就是执行支出预算的一种方式。

从管理的角度来看,“节支”有如下几层含义:一是执行支出预算既不能随意地压缩,也不能任意地突破,敞开口子花钱。财政支出的分配是利益的分配,凡是使用财政资金的部门和单位都有突破支出预算约束的冲动,在预算执行过程中都想尽可能地扩大支出份额。面对这种来自各个方面的支出冲动,在预算执行过程中必须以“节支”的方式来加以遏制。二是优化支出结构。支出结构的优化取决于两个环节:支出预算编制环节和支出预算执行环节。前者确定方向和框架,形成目标上的或概念上的支出结构,而后者形成实际的支出结构。预算执行做得好,实际的支出结构与预期的支出结构相吻合,支出结构优化就会落到实处,否则就会落空。可见,优化支出结构与支出预算的执行状况是密切相关的。结构的优化是最大的节约。促进结构优化,是“节支”应有之义。三是提高支出效率,花好每一块钱。大手大脚,铺张浪费,那是对纳税人的不敬,也是对国家的不忠,应通过健全和完善相关制度来减少浪费,尽可能做到少花钱多办事,或花同样的钱,办更多的事。显然,节支,也就是意味着支出效率的提高。就此而言,节支是财政管理不变的任务。

综合起来看,增收是完成收入预算的过程,就好比是“抽水”,需要克服种种阻力才能把水从各个不同的地方收集起来;节支是完成支出预算的过程,就好像是“放水”,需要有各种节制阀门才能把水均衡地放到需要的地方。实际上,增收与节支是针对不同的情况而设定的预算执行方式,自然蕴含于整个财政管理之中。也可以说,离开了增收节支,财政管理就难以收到成效,就会落空。因此,抓好增收节支,在任何时候都不可忽视,是实现精细化管理的重要基础。

在当前形势下,增收节支更显重要

以国际金融海啸对我国的冲击为导火索,国民经济运行出现增速下滑态势,外需萎缩,民间投资和消费乏力。这种影响蔓延到社会领域,企业破产增加,失业人数扩大,一部分群体的生活水平下降,尤其是农民工的失业,意味着不少农民家庭的生计已经成为问题。面对经济社会中公共风险的扩大,国家及时地采取了各种应对之策,从2008年11月到现在,出台了以积极财政政策为主的各项干预措施。应当说,这些干预措施是必要的,现在看也初显成效。

实施积极的财政政策就是以国家财政承担风险的方式来化解经济社会中的公共风险,以避免公共危机。上个月刚刚通过的2009年国家预算就是一个以具有显著扩张性为特征的年度预算,一方面,扩张公共支出,包括扩大公共投资、公共消费以及各项补贴和转移支付;另一方面,结合税制改革,大幅度结构性减税。双向扩张的结果综合体现为9500亿元的预算赤字(中央财政7500亿元)和国债余额限额扩大到62708亿元。尽管财政风险仍在可控范围之内,但也得承认,财政风险确实扩大了。更重要的是,经济增长下滑导致的财政收入连续负增长,形成对财政的巨大压力,是更大的财政风险来源。面对财政风险扩大的新形势,增收节支是遏制财政风险扩大,避免财政风险突破可控范围的基础性工作。如果说,以财政风险的适度扩大来化解经济社会中的公共风险是必须的,那么,发挥增收节支的作用也是必不可少的。

发挥增收节支的作用,主要体现在以下两个方面:

一是控制财政风险任意扩大。当政府拥有的资源不足以履行其公共责任和义务时,就意味着产生了财政风险。财政风险的扩大反映在一方面,政府的公共责任和义务不断扩大,而政府拥有的资源却难以同时扩大,甚至缩小。当财政风险的扩大是以政府政策目标来设定,并体现在被审议和批准的政府预算之中时,财政风险的扩大是预期可控的,因为受到了预算的约束。但是否实际可控,则取决于预算的执行过程。这离不开增收节支的作用:一是“抽水”能否到位,即完成收入预算;二是“放水”能否有节制、均衡地放到位,即完成支出预算。如果增收节支不能到位,预算执行出现偏差,那么,财政风险的预期可控就会变成实际上不可控。要让财政风险控制在预期目标的范围之内,增收节支的作用是不可替代的。

二是避免财政政策失效。财政政策的有效性尽管取决于多方面的条件,但与收支预算的执行状况是密不可分的。财政适度承担风险来化解经济社会中的公共风险,是通过扩大公共支出和减税来实现的,尤其是用于社会基础设施、城乡公益设施和农田水利设施建设的公共投资以及用于公共教育、就业培训、公共医疗卫生、社会救助、社会保险等方面公共消费,对于化解公共风险至关重要。在2009年的预算安排中,上述那些方面的支出增长之快可谓前所未有,多数在20%以上,甚至成倍增长。只有把这些钱花好了,花到了应该花的地方,并花出了效果,经济社会中的公共风险才会得到有效遏制,积极财政政策才会有成效。在这里,一个重要的条件是通过“节支”所体现出的优化支出结构、提高支出效率等方面的作用能否充分发挥出来。财政政策的有效性既决定于预算安排,也取决于预算执行层面的增收节支,特别是节支的作用。随着政府支出规模的不断扩大,2009年全国预算支出规模已经达到76235亿元,是2000年全国支出规模17575亿元的4.3倍,如何把这么多的钱花好,发挥好“节支”的作用,是我们当今面临的重大课题。

在当前形势下,增收节支已经被赋予了新的内涵,远远超出了“开源节流”、“节衣缩食”的含义。从预算执行的角度来看,增收节支是财政管理中的一个永恒主题,任何时候都不应松懈。

文章来源:中国财经报 2008年4月28日



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