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积极财政政策的作用:注入“确定性”

积极财政政策效果如何,对于这个问题各方面都很关注。但要把这个问题讲清楚很难,这个效果到底怎么评价,从哪个角度来说,都并非有现成的模型。我想,评价积极财政政策的效果,首先必须搞清楚什么是积极财政政策,其功能到底是什么。如果这些问题没有弄清楚就急着对它进行评价,恐怕会走偏。基于这种想法,我在重新思考,试图从从一个新角度考虑当前的积极的财政政策。我的观点是,积极财政政策重在减少经济运行和社会运行当中的不确定性,遏制因不确定性急剧扩散所导致的公共风险和公共危机,换句话说,就是给经济、社会注入“确定性”来对冲“不确定性”,以避免经济、社会的崩溃。

第一个问题,如何理解当前积极财政政策。

从官方的表述来看积极财政政策包括五个方面,一是扩大公共投资,加强重点建设;第二是推进税费改革,实行大幅度的结构性减税;第三是提高低收入群体的收入,促进扩大消费需求;第四是调整支出结构,保障和改善民生;第五是支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整和发展方式的转变。其实这五个方面可以浓缩为两个方面,一个是扩大支出,另一个方面就是减税,这两个方面就可以理解为当前积极财政政策的内容。但是,扩大支出也好,减税也好,仅仅是手段,还要再进一步深化对当前积极财政政策的理解。

从上面五个方面,我归纳为三个可观察的视角。第一,经济视角。从经济视角来看,积极财政政策毫无疑问是经济政策,作为经济政策的作用就是在于扩大社会有效需求,维护经济的稳定,这可以说是中国版的凯恩斯主义的政策主张。第二,从社会的视角。从这个角度来看,积极财政政策同时属于社会政策,作为社会政策的作用是调整和改善社会利益结构,维持社会稳定。无论是扩大公共投资,还是扩张公共消费,或减税都涉及到社会利益关系。在这个意义上讲,积极财政政策实际上是非常重要的一项社会政策。我们讲保障和改善民生,实际上这就是社会政策。从公共支出使用的方向上看,很多是用于社会建设,教育、医疗、社会保障等等这些方面,是与社会建设紧密相连的,从这个视角来看,观察我们当前积极财政政策同时又是一项社会政策。第三,改革视角。积极财政政策属于促进改革的政策。以4万亿为主要内容的积极财政政策应当是促进改革的一个政策,它的作用就是要促进符合新的要求的结构形成和体制机制的形成。这么巨额的公共投入如果不以改革的方式来实施的话,很难收到效果。不是说有了钱就好花了,花钱也需要一定的体制机制,比如说医疗卫生改革,三年8500亿,这怎么花,在原有的体制机制下来花,还是构建一种新的体制机制?这也很重要。公共投资,社会基础建设从1998年的情况来看,有了钱不一定花得出去,项目储备不足,管理机制改革没有跟上,不一定花得出去。短时间内大量扩张公共支出,也可以说是“突击花钱”,这应该也只能是和改革紧密结合起来的。在社会公众高度关注的情况下,积极财政政策大规模的扩张支出和大规模的减税,毫无疑问对改革将是一个推动。

从上面几个视角来观察,我认为当前的积极财政政策不是单纯的经济政策,而是涵盖了经济、社会改革这些内容的一项综合性公共政策,如果把积极财政政策仅仅从经济的视角,仅仅从凯恩斯主义的角度来理解,执行过程中就可能使政策变形走样,注重GDP而忽视民生,忽略改革。当前积极财政政策不能仅仅理解为一个经济政策,它是一项综合性的公共政策,这对如何来发挥积极财政政策的作用是非常重要的。

第二个问题,积极财政政策的功能作用。

怎么发挥它的作用,是不是从前面所说的,从扩大社会需求,从社会调节利益关系,从推进改革就可以了呢?我认为,上述三个方面只是发挥其作用的途径,或者说是三个管道。面对国际金融危机的巨大冲击,财政政策真正的作用是在哪呢?应落在减少经济社会运行中的不确定性,化解外部冲击带来的公共风险,防范公共危机。我们这个社会总是处于不确定性的状态,不确定性无时不有,无时不在。但在不确定性急剧放大的情况下,通过政府来注入“确定性”,以对冲经济、社会运行中的“不确定性”,这是头等大事。

这有三个方面:

1、减少市场运行中的不确定性。

市场运行中的不确定性总是存在的,但是在国际金融危机的冲击下,不确定性突然放大,在这种不确定性急剧扩散情况下就会带来公共风险和危机。

一是减少实体经济内部的不确定性。在外部因素冲击下,实体经济上下游产业之间的投入产出关系变得不确定了,企业之间的产销关系变得不确定了,例如以前订有合同,后来违约了。实体经济内部这种不确定性突然放大就会导致各种商业活动和交易收缩。这就是实体经济内部的不确定性扩大所带来的公共风险。我国当前面临的就是这种情况。

二是减少虚拟经济内部的不确定性。虚拟经济的不确定性放大表现为,金融机构之间的资产、负债、权益关系变得不确定;资产的价格变得不确定,甚至无法定价;融资、拆借关系不确定。这种情况下什么都不确定,金融活动就会急剧收缩。从美国来看很清楚,最难就是资产价格,没有办法确定,美国政府想救市,收购银行的有毒资产,但以什么价格去收购?不确定。在金融活动的不确定性不断放大的这种情况下,金融危机就出来了。美国的金融危机实际上是因次贷而使虚拟经济内部的不确定性突然放大引发的。相比之下,我国的情况是外部冲击导致实体经济运行的不确定性急剧放大而开始的。

三是减少实体经济与虚拟经济之间的不确定性。金融与经济是相互影响的。当二者内部的不确定性都处于放大状态时,这种内部的不确定性就会相互渗透,扩散加速,陷入一种恶性循环。在这种情况下,经济就处于一种恶化的状态。当金融和实体经济之间这种不确定性扩大陷入恶性循环的情况下,危机就会不断加深,不断扩大,形成全面危机。这个危机的起点,有的可能是从金融开始的,然后扩散到实体经济,相互影响,金融危机变成经济危机,甚至是社会危机。我们国家的金融应当说目前是基本健康的,实体经济首先受到冲击,但实体经济不确定性的扩大会不会扩散到金融,这还要进一步观察,不可掉以轻心。危机的发生,起点可以不一样,但是本质都是在不确定性突然放大的情况下出现的问题,后果是经济萧条甚至经济崩溃。

在当前情况下,我国的积极财政政策主要是针对前面讲的实体经济领域不确定性放大的情形,即尽力阻止经济运行中不确定性的扩散和蔓延,以稳定国民经济。

2、减少社会运行中的不确定性。

随着经济运行中的不确定性扩大,社会运行中的不确定性会随之急剧扩大,这主要是由于破产导致的失业增加,收入减少,生活水平降低所带来的。这主要有:

一是减少消费的不确定性。对于没有储蓄,平时消费依靠工资的工薪族而言,一旦失业,生存问题马上就会到来,例如失去住房、无钱购买食品等这样的消费风险就会在社会上蔓延开来。二是减少失业、就业的不确定性。经济活动的可预期性大大降低,对于有工作的人而言,失业的威胁增加;对于没有工作的人来讲,找工作的难度加大。在这种情况下,社会上处于失业状态的人数就会扩大。对于失业的恐惧很容易变成一种社会情绪而蔓延开来,进而对导致消费、投资、储蓄等经济行为改变,反过来会使宏观经济的不确定性扩大。三是减少社会心理的不确定性。经济下滑的情况下,社会的心理秩序被打乱,犯罪率可能上升,政府和公众之间的关系可能会变得紧张起来。这在欧洲一些国家很明显。显然,积极财政政策应当努力化解社会运行中这三个方面的不确定性。“保民生”即蕴含此意。

3、要减少改革中的不确定性,防止市场化改革因国际金融危机的冲击而走偏、停滞,更要防止因以美国为代表的自由资本主义模式的“崩溃”而对市场经济产生“厌恶”而导致体制复归。我国的市场化改革仍没有完成,国际金融危机使我们更清醒地看到了市场机制的种种缺陷,不要崇拜市场、迷信市场,但也不能因噎废食,放弃市场化改革,毕竟每一个国家的市场经济都是独有的,是不可复制的。

总之,面对积极财政政策,面对巨额的公共投入,我们现在不仅仅是要花钱,从改革的角度来说还要花钱买机制。总体来讲,当前实施的积极财政政策就是花钱买增长,花钱买稳定,花钱买机制,但能不能“买来”,就取决于是否减少了经济和社会中的不确定性。

为什么做出这种判断。因为经济危机的本质是不确定性扩散导致信心崩溃。一是危机的发生根源在于经济运行中信息不对称(不充分)而导致不确定性扩大、扩散所致。二是危机表现为一种公共的宏观形态,是微观领域各种不确定性叠加、累计的结果。传统的危机主要表现为过剩的危机,现代的危机表现为信心危机,越来越复杂的经济社会系统使信息越来越不对称,不确定性因素越来越多,社会心理和信心也变得越来越敏感。如2007年3月海南的“毒香蕉事件”、四川“生蛆柑橘事件”就给当地农民造成了巨大经济损失。日常生活中发生的许多踩踏事件而导致悲剧,也是不确定性惹的祸。在财富越来越金融化的条件下,意味着财富越来越处于不确定性状态,任何消息都可能导致经济灾难。凯恩斯的三个心理规律实际上就是指不确定性所带来的信心不足而导致危机。现代社会最重要的是信心——对未来预期、对环境预期的相对可确定性,政治家凭着直觉发现信心最重要,温总理说“信心比黄金还重要”,这有深刻的道理,揭示了现代社会危机与传统危机的本质的区别。

信心是现代社会最重要的资源,抓住了信心就抓住了关键,政府应通过注入“确定性”来树立信心。信心应建立在减少时间和空间上的不确定性基础之上,如果不确定性通过相关政策措施(如积极财政政策)没有减少,这个信心是没有办法树立起来的。政策措施与制度建设都具有减少不确定性的作用,但是政策主要是短期的,制度建设是长期的,在危机干预过程中,两者是不可偏废。积极财政政策的力度并非越大越好,积极财政政策是一味药,药不是吃得越多越好,这好比是人吃药,要考虑身体的承受能力,否则非但不能帮助恢复健康,反而可能带来长期性的损害。政府过度注入确定性,就会损害市场经济自身的恢复能力,反而不利于国民经济健康成长。



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