财新传媒
位置:博客 > 刘尚希 > 财政管理的核心是风险控制

财政管理的核心是风险控制

与快速经济增长相伴随,我国的财政规模也迅速扩大,仅从财政收入来看,从1999年的1万多亿元,20053万多亿元,到2008年超过6万亿元。政府掌控的财政资源大大扩增,一方面,这使政府化解经济、社会、自然等各个领域公共风险的能力大大增强,但另一方面,这也使从筹集到使用整个财政运行过程中的不确定性及其引发的风险也大大增加。财政管理失控、失效,不仅会降低国家能力,而且会损害民众对政府的信任和信心,其引致的风险包括经济风险、社会风险,甚至政治风险。一定的财政规模需要一定的管理能力相匹配。如果财政管理能力的提升滞后于财政规模的快速扩张,那么,财政运行过程中的不确定性及其引发的风险就会扩大。从量的角度来看,管理6万亿所需要的管理能力与管理1万亿所需要的管理能力不是一个层次的概念。从现实情况来考察,当前的财政管理能力较之9年前管理1万亿时是否大大提升了呢?或者说,是否与当前财政规模所需要的财政能力相匹配了呢?答案是不言而喻的。因此,当前提出财政管理的科学化精细化,转换管理理念、变革管理模式十分必要。

任何管理活动,都是追求“确定性”的一个过程,也就是控制风险的过程。自从100多年前的泰勒把管理从经验管理提升为科学管理以来,把管理过程中的不确定性转化为确定性就找到了基本的原理、方法和途径。泰勒奠定的科学管理,改变了工业生产的组织过程,标准化、精确化、系统化和专业化,使流水线工艺流程成为大机器生产的普遍方式,工业生产的各种要素、各个过程,每个过程中的各个环节都得以“精确”地组合、协调和衔接起来。组织化、精密化程度大大提高,生产过程中的不确定性大大减少了,确定性增强了,生产效率由此也就大大提高,企业的内外风险也就相应地得到了有效控制。现代企业从工厂变成了集团,复杂性成倍提高,风险控制也越来越成为企业管理的核心。

财政管理不同于工业管理,但在追求“确定性”和控制风险这一点上是相同的。财政管理的复杂性远远大于企业,不仅涉及到经济、而且与政治、社会大众密切相关。财政是一个复杂性系统,往往内生出诸多的不确定性,从而引致各种风险。财政管理属于复杂性系统的管理,其核心就是风险控制。财政管理的科学化精细化,其实质就是要减少复杂的财政运行过程中的各种不确定性,包括收入过程、支出过程;决策过程、执行过程;内部过程、外部过程等诸方面的不确定性。法律规章、流程设计、岗位责任等等这些财政管理中的基本要求,都是为了追求财政运行过程的确定性和风险可控性。一笔不该花的钱花掉了,或使用失当,对领导干部带来的是问责风险,甚至是法律风险;对政府带来的是财政风险和政治风险。若是偶尔出现这种情况,其风险不大;倘若是经常出现或是一种普遍现象,其风险就会不断累积和扩散。

当前财政管理中面临的种种问题,如财政法制体系不健全,表明一些财政行为无法可依或自由裁量权过大;预算体系不完整,说明一部分财政资源处于游离状态;预算编制过粗,反映收入和支出过程的随意性大;预算执行迟缓,说明财政资金与其所要完成的任务和目标脱节;财政资金使用效益偏低,表明政府的政策效果打了折扣,意味着降低了政府对经济、社会的调控和管理能力;基础数据不全、信息化低,连带影响的是财政决策的科学化;财政运行过程的透明度低,带给老百姓的信息是不确定性程度大,产生的后果是老百姓的怀疑和不信任。诸如此类的问题,高度概括起来就是一点:财政运行各个过程和环节的种种不确定性过大,由此引致风险积聚。

这些风险若得不到控制,将会沿着两个路径扩散:一是政府与市场;二是政府与民众。前一个路径是对经济产生负面影响,不规范的政府收支会使政府越位、缺位和错位,扭曲市场的资源配置;后一个路径是对社会、政治带来消极后果,不公正、不透明的政府收支会加剧社会矛盾和冲突。由于财政管理能力不及所带来的平时难以发现的微观风险,最终都会以公共风险的形式回到政府自身,需要政府耗费更多的财政资源去化解。

推动财政管理的科学化精细化,应通过不确定性评估,发现现行财政运行过程中的“风险面”、“风险点”,通过制度创新、流程再造和岗责明晰等方式,减少各种不确定性,风险源减少了,引致的风险也就得到了有效控制。加强财政管理,推进科学化精细化,其衡量的标准不在于表面形式,也不在于是否引进了多少“先进”的管理技术和手段,而在于是否能有效地减少财政运行过程中的不确定性,从而有效地控制风险。



推荐 15