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“公共产权”失落的后果

公共产权看似与公共财政没有直接关系,但实质上,两者是有内在联系的。公共收入按照取得的依据不同,可以分为“公共权力收入”和“公共产权收入”两部分,公共权力收入是依据国家的政治权力无偿取得的收入,而公共产权收入则是依据国家的财产权而取得的收入。公共产权由法律界定,其收入包括资源开发转让收入、如土地、矿藏、风景区、海域、湖泊等;政府行政事业单位财产收益,如拍卖、出租等;国有企业和国有股份红利,如独资企业的分红和股份企业的股利以及资本利得等;各类特许权收入,如公共空间、公共频道、公共媒体等,以及公共设施的收费,如此等等。对公共产权及其收入,政府有保护、规范的责任和义务。   

长期以来,我们的产权改革集中于国有企业,忽略了整个社会的产权结构。从我国现有社会产权结构来看,公共产权实际上居于主导地位,这是由我国宪法所决定的。宪法规定:城镇土地、森林、河流、矿藏等构成国民财富基本内容的资源,都是国家财产,属于公共产权。问题是长期来我们受西方产权理论的影响,主要精力放在国企改制上去了,改制的方式也主要是股份化和拍卖,并产生了大量的“流失”现象,即使有部分收益,但也并未纳入政府预算。而至于国企之外的其他公共产权长期处于无序状态,各地方、各部门都有权对土地、矿藏等公共产权进行处置,大量公共产权收入在无序中被瓜分。

公共产权收入的流失包括两种情况:一是依据公共产权应取得的收入没有获取,转化为开发商的收益;二是虽然取得了收入,但这些收入却流失在政府的各个部门和企业,然后又流入个人手中。暴富人群主要与前一种情况相关,行业收入差距悬殊主要与后一种情况相连。公共产权的虚置不仅减少了应得的财政收入,导致财政的压力朝税收方面挤压,更重要的是妨碍了市场的发育和带来严重的社会分配不公。

公共产权收入缺乏有效管理,与财政领域的“税收崇拜”有关。长期来,我们一直在学习和模仿西方国家的制度规则与现实做法,财政也不例外。这样逐渐地形成了一种观念:政府收入只有变成了税收才是规范的,其他政府收入形式都在渐渐取消之列。“费改税”时期,这种观念最为强烈。显然,这是忽略了社会产权结构对财政的基础性作用。西方的产权结构以私有产权为主导,其财政收入主要是税收;而中国目前的社会产权结构是以公共产权为主导,但我国的财政收入改革也转向了税收一元化,忽视了以公共产权为基础的其他收入形式,由此导致公共产权不能在价值上得到充分实现。

在市场化的改革过程中,对公共产权保护不力,是整个经济改革中的最大问题。马克思早就说过,生产要素的分配决定生产成果的分配。公共产权得不到有效保护,这就意味着属于国有的生产要素分配是不平等的,由此产生的后果必然是生产成果的分配过分悬殊。公共生产要素在市场化过程中被行政权力所左右,不能以市场的方式进入市场,不只是带来政治上的腐败,也使要素市场长期发育迟缓而处于扭曲状态,使我国的整个市场化改革陷入了社会不公的境地。

公共产权的失落,是造成严重社会不公的重要原因。暴富人群的迅速形成,离不开存量公共资源,如土地、矿藏、企业国有资产等。他们之所以能大量利用公共资源为自己谋取利益,其原因是公共产权未得到有效保护。在加快发展这个硬道理的“掩护”下,公共产权成为地方各级政府大搞招商引资的“本钱”,大量的存量公共资源转化为少部分人的个人财富。国有资产在国有企业改制过程中的流失是一个相对较为显性的问题,而土地、矿藏等公共资源的流失则要隐蔽得多,通常被一些冠冕堂皇的理由所掩盖。人们在占有、使用、开发、享有公共产权的机会是不平等的,正是这种不平等,造成了公共产生要素的不合理分配,成为财富差距和收入差距日益扩大的根源。公共产权得不到有效保护,将会彻底抵消政府从税收和支出方面去校正分配差距的努力。不难想见,在分配差距不断扩大的情势下,经济将会趋向内外失衡,社会矛盾也会增多和加剧。



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