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推进省直管县要看具体条件

市管县体制始于上个世纪八十年代初,至今不过20多年的时间,又再一次成为了我们今天改革的对象。改革、再改革,上次改革的成果成为今天改革的对象,这种现象本身就值得我们深刻反思。为什么当年这样一项事关重大的改革成果“存续”时间如此之短,以至于在今天普遍认为需要彻底推翻?用省直管县替代市管县,这是否意味着市管县在当前条件下已经失去了存在的价值?省直管县是代表了我国行政体制改革的整体方向还是一种局部的适应性改革?行政层级设定几个层次是看国际惯例还是依据我国的国情(如政治架构、人口、发展水平、多民族、区域差异与差距等等)?省以下的行政层级是只能整齐划一还是可以多样化(如有的两级、或者三级、或者有的四级)?如此等等,这些问题迫切需要深入认真的研究。从当前的舆论看,几乎是一边倒,似乎市管县这个层级是“第六个指头”,多余的,急需切除。如果没有一个清晰的认识,当今的改革成果恐怕避免不了再次改革的命运。我国驴推磨式的“循环改革”并不少见。改革不怕慢,就怕站,更怕折腾。

市管县与省直管县是互补的,空间上可以并存

从历史的角度来分析,当前推行的省直管县与市管县不是一种替代关系,而是一种互补的关系,也可以说是对市管县体制的一种修正和完善,而不是彻底否定。

1982年,中共中央发布了51号文件,做出了改革地区体制,实行市管县体制的决定。这个决定的目标是很清楚的,那就是发挥中心城市的辐射和带动作用,打破城乡壁垒,用以城带乡的办法促进城乡经济共同发展。这与当前倡导的科学发展观,统筹城乡发展是一致的。但由于城乡分治的理念、体制长期未能触动,以城带乡共同发展的效果并不理想。再加上不少城市自身的经济实力较弱,“小马拉大车”,辐射作用较小,未能完全达到预期的目的。但过去没有起到应有的作用并不等于今后仍是如此。不可否认,有的地方确实一度有“市刮县”、“市挤县”、和“市卡县”的现象,尤其是在1994年分税制改革之后,层层集中,对县的挤压相当严重,2005年之前,全国有50%的县不能正常发放工资,财政陷入困境。但这不能由此都归结到市管县体制的头上。在整个体制、政策长期来向城市倾斜,财权层层集中,而财力下移又缺乏压力和动力的条件下,即是省管县,怕也难以避免县乡受到挤压的结局。

推进城市化是我国经济、社会发展所必需的,也是经济社会发展的必然结果。而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头,而实际的城市化率还要低,城市化进程处于中期。在这种情况下,如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。如果矫枉过正,城市化受到挤压,将会给我国的工业化造成障碍,也不利于国土空间的优化和节约。按照城乡统筹发展的要求,以工补农,以城带乡的政策将不是权宜之计,从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看,市管县仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用仍是必要的,也是经济发展过程中不可逾越阶段。尤其是经过多年的发展,中心城市的实力已经大大增强,与上个世纪八十年代的情形相比已不可同日而语,统筹城乡发展,中心城市是个不可或缺的重要载体。

省直管县,扩权强县,其目的是两个:一是通过财政上省直管县,给县乡更多的财力,扩大和改善面向广大农村居民的公共服务和相关基础设施建设,防止城乡在公共服务上的差距进一步拉大。二是通过赋予县更多的自主权,主要是各类审批权,促进县域经济快速发展。县域主要是农村,从当前的情况来看,县域经济的发展实际上就是在保障粮食安全的前提下,依托农村、依靠农村居民大力发展非农产业,包括各类制造业、建筑业和各类服务业等。动态地看,实现这两个目的都必须与城镇化联系起来,不能静态地以画地为牢的方式来实施对县乡的倾斜政策。例如对农村公共服务的提供、公共设施的建设都应当与农民转为市民的过程结合起来,或者说,应当是在促进农民向非农产业、向城镇转移的过程中来扩大和改善公共服务,不能假设当前的提供对象永远都是居住在农村的农民。这就要和城镇化规划和城镇化进程结合起来。同样,县域经济的发展不能再走过去村村点火、处处冒烟的粗放式发展方式,各类非农产业逐步集中化是必然趋势。显然,这也与城镇化密切相关。因此,用发展的眼光看问题,省直管县,扩权强县都不能与城镇化进程独立开来,相反,前者应是后者进程中的一个重要组成部分。城镇化不等于发展城镇,而是体现在“三农”比重下降,更多的农民进入非农产业,进而转化为市民。就此而言,省直管县也好,市管县也好,都只是不同方式、不同途径的选择,不存在非此即彼的替代关系,而是互补的。全国各地情况千差万别,可因地制宜,自主选择。

政府层级变化有一个自然的过程,不可主观臆断

从行政体制改革的视角来看,有个普遍的看法是,省直管县是实现政府扁平化的一个重要契机,借此机会,加快行政层级改革,由五级政府变成三级政府,省以下县、市分治,解除隶属关系,乡镇变成派出机构,从而地方政府变成省、市县两级政府。

这种观点的主要依据一是国际惯例,二是管理效率,三是市管县的弊端和国内经验。在全球化时代,放眼望去,有五级政府的国家少之又少,发达市场经济国家多数是三级政府,因而对我们这种五级政府体制产生怀疑,似乎不符合“国际惯例”和世界发展“潮流”。显然,这种以他国之做法来衡量我国的行政体制是经不起推敲的,其逻辑上是说不通的。任何成功的经验都不可复制,更不要说是行政体制。从大类来说,发达国家有单一制,如日本、法国、英国,我国也是单一制,似乎有许多共同之处。其实,两者有质的区别。西方的单一制是分权性单一制,地方政府是高度自治的;而我国是委托代理性单一制,下级政府隶属于上级政府。看不到这个区别而简单类比模仿自然是行不通的。

至于说从管理的角度看,减少层级,可以降低成本,提高行政效率,至今没有看到有说服力的解释,多数是一种直觉。持有这种观点的人,多数已经感觉到,管理幅度太大,将会超出现有管理能力,因而提出了把省变小的主张,以适应扁平化的需要。这种想法完全忽略了省级区划大规模调整所带来的巨大成本和潜在风险。其实,在委托代理关系下,影响行政效率的不是层级,而是各级政府能否真正转变为服务型政府以及权限的集中程度。若是各级政府不转型,权限又过于集中,即使是省直管,行政效率也难以提高。

第三个依据前面的论述已经涉及到了,市管县也好,省直管县也好,都不会十全十美,关键是看其条件和外部环境。当前对市管县体制的分析判断是有误区的,把市管县体制下出现的县乡财政困难、农村经济发展慢、城乡差距加大等等问题完全归咎于市管县体制本身,实属李代桃僵。而国内的经验多数以浙江为样板。其实浙江的经验不是推行了省直管县,而是从一开始,浙江就没有实行真正的市管县,实际上一直都是在实行省直管县体制,因为浙江的市少,且经济实力弱小,而浙江经济的特色是从家庭工业和乡镇企业开始发展起来的,县域经济的实力反而强,在这种情况下,实行省直管县,并下放管理权限是一个符合省情的合理选择。如果说要学浙江,应该学的是从实际出发,实事求是,不模仿,不跟风。如分税制改革、国地税务机构分设等等,浙江都是独树一帜。因此,浙江的做法有其独特的条件和环境,难以在全国推行。

其实,政府层级变化有一个自然的发育过程,只可顺势而为,不可强力推行。我国地域广袤,在行政构架上,省以下可以多样化,不必拘泥于一律,依据各地的经济发展水平、城市化程度、人口、辖区面积、社会历史传统和民族成分等因素,实行具有不同层级的行政管理体制。只有适应当地实际情况的体制,才是最好的体制。对于城市化程度较高,中心城市经济实力很强的地区,没有必要推行省直管县,随着城镇化的推进,县自然就会逐步变为市辖区,融入城镇体系之中,如珠三角、长三角地区。对于经济落后,且又辖区面积大的地区,如西部的一些省区,则不能推行省直管县,可以在财政上搞一些“直通车”做法,如转移支付,但在行政上不能省直接对县,否则可能导致管理失控,危害国家安全与稳定。显然,对于有自治州的省区,对于自治州的所辖县也是不能实行省直管县的,否则有违民族自治原则精神。只有符合以下条件的,可以考虑逐步实行省直管县财政体制和扩权强县,甚至逐步过渡行政上直管:一是省级财政有一定调控能力的;二是中心城市较少而且较弱的;三是县域经济发展有了一定基础。中部一些省份已经在尝试实行省市管县财政体制并对县下放经济、社会管理权限。总体看,对于缓解县乡财政困难和扩大公共服务方面有明显成效,但对县域经济发展的影响仍有待于进一步观察。



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