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地方投融资平台是PPP的有效载体

按语:下文是《21世纪经济报道》周慧兰女士采访本人的一篇采访稿,文中表达了我对当前关于地方投融资平台的一些看法,放在这里供大家参考。与报纸上的内容不尽相同。

21世纪》:据了解,一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限,债务率已高达150%以上,个别县市债务率已经超过400%您如何评价目前地方融资平台的风险状况? 

刘尚希:政府预算包括四块:一般公共预算、基金预算、国有资本金预算和社会保障预算。现在大家所讨论的政府债务率究竟是和一个窄口径的政府收入比,还是和一个宽口径的政府收入比?宽口径和窄口径从全国来看,相差三分之一,在地方接近50%。而债务既有直接债务,也有或有债务,但两者性质不同,不能混为一谈。这一点没弄清楚的话,对地方政府债务率的估计是不准确的。

地方政府融资平台的风险和地方债务风险是两个概念,前者主要是由地方投融资平台的治理结构不完善、风险内控制不健全所造成的;后者则是整个地方政府的债务给财政带来的巨大压力,债务风险是财政风险的一个重要内容,但不是全部。地方财政风险、地方债务风险,地方融资平台风险是三个层次的问题。

判断地方投融资平台的风险主要考虑三个因素:一是地方投融资平台的治理结构;二是它的风险内控机制;三是现有债务率的高低。如果地方投融资平台的资产负债率较高,风险内控机制不健全,又没有良好的治理结构,政府和投融资平台之间没有防火墙,那么投融资平台的风险是比较大的,这种风险最后往往会转嫁给政府,变成政府的债务风险,进而演变为政府的财政风险。因此,防火墙的建设非常重要。

投融资平台是按照企业化机制运作的,但其很多目标都是政府设定的,简言之,投融资平台是按照市场化机制运作去达成政府的政策目标。过去,政府都是靠财政拨款搞项目建设,现在政府拿不出那么多钱,很自然地就要借助与资本市场相结合的方式来融资搞建设,这也是PPPPublic—Private—Partnership模式在中国的一种具体体现,是将政府和市场的力量相结合的一种方式。政府的力量在于做好规划、提出任务和明确要求,市场的力量在于市场化的融资方式、市场化的运作机制来融资、使用、偿还,并将风险控制置于整个过程之中,而不是事后的买单兜底

21世纪》此次《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,不得再继续通过融资平台公司融资。您如何看待这一规定?

刘尚希:文件中对公益性项目的界定在具体操作层面可能还存在很多边界问题。如公路,高速公路是可以收费的,三级公路却取消了收费,从性质上看,公路都具有公益性,是不是不让收费的公路就属于公益性项目了?公益性项目是否等同于绝对没有现金流?一般而言,高速公路的收费不是永久性的,很多高速公路在一定时期内是经营性的,但还清贷款后就不需要再收费了,它是政府与市场相结合的产物。所以,交通基础设施本身是公益性的,但在建设过程中可以允许它产生现金流,收费就是其中的一种方式。再比如公园,公园的建设改善了周围的环境,周边的商业地产和住宅开发也可以带来现金流。所以,就看你怎么操作公益性项目,公益性项目和有没有现金流不能划等号。

那么,公益性项目是否一定要通过财政还款?如果有可能产生现金流,就不一定完全需要财政,也可采取多种创新方式还款。所以,如果规定公益性项目必须通过财政还款,以后不得再融资,就可能把一些可以创新的项目建设的路堵死了。实际上,我们只要确定项目对财政还款的依赖性程度就够了,如果依赖性非常高,就不能再通过地方融资平台再融资。至于是不是属于公益性项目则无须界定。

金融创新也包含融资创新,中国建了6.5万多公里的高速公路,位居世界第二,交通基础设施的快速改善,也得益于这方面的创新。而在过去相当长的一个时期,公路建设只能是政府拨款,但项目融资建设的创新打破传统的认识,故而才有今天这番成就。所以,在控制风险的时候,不能一棍子打死,而要给创新留出空间。只有创新,才能从根本上化解风险,而同时又不妨碍发展。

21世纪》融资平台风险相比,地方更担心的是长期严厉的地产调控或会导致地方未来土地出让收入降低,进而降低地方政府融资平台的资金调度能力和还款能力。您如何看待清理地方融资平台对房地产调控和土地市场的影响?

刘尚希:从短期来看,房地产调控使地方政府的土地收入减少了,以土地收益权做质押的贷款也比较困难了;但从长期来看,这两者是不矛盾的,房地产调控有利于房地产市场的健康发展,使政府的土地出让收入在时间分布更加均匀,也有利于控制地方投融资平台和地方政府的债务过快膨胀所带来的风险。

现在,很多地方政府搞的项目可能过分超前了,停一停、缓一缓也是有必要的。在城市化建设中,有些地方急功近利的心态比较明显,恨不得一口吃个胖子。在民生、建设、发展各个方面,政府都在涉及,都要齐头并进,怎么可能呢?政府的能力是有限的,路得一步步走,饭要一口口吃,过分追求快可能欲速不达。所以,在这种情况下要让地方政府冷静一下,有一个更长远的考虑是必要的

21世纪》有学者指出,地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资,主要是在由于中国分税制财税体制下,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等。您怎么看?

刘尚希:我觉得这种说法不准确。任何国家都不可能做到各个地方的各级政府财权与事权相匹配,尤其是在中国这么大的国家,在不断推进全面改革的过程中,政府职能并不是很清晰,政府与市场的分工并不是很清楚,有一个实践探索的过程。如过去长期来在城乡分治理论指导下,农村基础设施和公共服务提供主要靠农村集体经济,基本不属于地方政府的事权范围。但现在新农村建设的任务提出后,各级政府就得向新农村建设领域投钱;再如以县为单位实行统筹,搞新型农村合作医疗……这些以前都没有,是新产生的事权。这怎么能叫事权下移呢?一些专家考虑这个问题过于静态化,好象国家就这么多事权和财权,静态地在中央与地方之间分配。但实际上,很多事权是改革过程中新生出来的,不是简单的上移、下移的概念。

中国的工业化快于城市化,现在要加快城市化进程,让农民向市民转移,这一责任毫无疑问落在地方政府身上了。财力跟不上怎么办?要量力而行。推进城市化,并不是说十年的事情两年就得办完。本来十年办完的事,非要一两年办完,钱自然不够,所以财力够不够是相对的。

当然,这其中也有很多影响因素。中央各部委发文件提出新的要求,地方就得去落实,落实就要花钱,就会形成新的支出责任。各个部门都发文件,集中到一个市、县里面,就可能超出当地收入的增长。在这种情况下,地方政府就会想各种办法借钱,逼得实在没办法,就拖欠债务。所以,很多问题出在整个体制上,而不是简单的财权和事权的问题。上面点菜,下面买单这个问题不协调,就会给地方造成很大的财政压力。上面点菜不可避免,但要防止点菜过多,更要防止从部门角度出发乱点菜。

在改革发展的大背景下,中央、地方政府职能都在变化,要履行的事权也在变化。在国的现行体制下,通常是中央做决策,地方去执行,在这一过程中,地方与中央的考虑不一定完全吻合,地方更多地从GDP规模、经济增长速度、城市化建设、政绩工程等方面考虑。地方有推动经济建设的积极性是好事,它本身是一种动力,但这个动力需要导向,如果动力很强大,但方向盘不好,这个动力就可能变成坏事。但我们不能因此怪动力太强大,问题出在方向盘上,是导向不清晰。所以,我们到底该如何选择?是把发展的动力从大马力改成小马力,还是使方向盘更健全有效?不同的选择会有不同的结果。



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