对土地财政的各种诟病，都是从过快上涨的房价牵扯出来的。有的甚至认为，土地财政是房价飙升的推手，似乎背负着某种“原罪”。假如房价平稳，所谓“土地财政”这个概念都不会提出来，更不会有关于土地财政的各种指责。可现实中没有假设，面对不断上涨的房价，弄得那些还没有购买住房和准备改善住房的家庭望“房”兴叹。房市已经不仅仅是一个经济问题，从民生问题演变为一个政府公信力的问题。与房价相伴随的社会舆论压力，终于催生出以今年4月17日发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“新国十条”）为标志的楼市新政。房市由此进入胶着状态，房价止涨，成交量下跌。由于普遍担心这种状态维持一段时间之后，房价再度反弹，各种关于治本之策的探讨愈益增多，其中之一就是根治土地财政，切断地方政府收入与房价之间的直接联系，防止地方政府再度成为房价上涨的推手。

何谓土地财政，并没有一个准确的定义，有的干脆叫做“卖地财政”。房地产大佬华远总裁任志强在前不久的微博发了这样一组数据：“上去年杭州财政收入1019.43亿，土地收入1200亿，上海财政收入2540亿元，土地收入1043亿，北京财收2026.8亿，土地收入925亿，广州财政收入702.58亿土地收入425亿元”，并发问“全国六十个城市土地收入同比增加超倍。今年不知会怎样？”不难看出，这实际上是房地产界对什么是土地财政的一种理解和描述，其言下之意是：你们看看，政府如此卖地，拿了这么多钱，房价能不高吗？

其实，这只是看了收入一方面，而这些钱干什么了，普遍不被关注。从2009年的土地账本来看，据国土资源部统计，2009年全国土地出让签订合同总价款为15910.2亿元，当年实际缴入国库的土地出让收入为14239.7亿元，占合同总价款的89.5%。2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元（结余1912.6亿元结转下年），其中，征地和拆迁补偿占总支出的40.4%；用于土地开发、城市建设的支出占37.8%；用于与“三农”相关的支出，如农村基础设施建设、补助被征地农民、耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护、农业土地开发等支出，占9.9%；用于廉租住房支出占1.5%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业支出占9.7%。上述这些支出项目，实际上是两大块：一块是获取土地收入的直接成本支出，主要是征地和拆迁补偿；另一块属于扣除成本之后的土地净收入使用，这两块的比例大致是四六开。真正属于政府可自主安排支出的土地收入，从2009年数据看大致有8500亿元，除了近2000亿元结转下年之外，其用途是城建、三农、廉租房、灾后重建和国企改制。单从这些支出用途来分析，土地收入的使用具有正当性。

明晰这一点十分重要，土地收入的支出用途是否具有正当性决定了土地财政的性质及其存废。在现有宪法框架下，公有土地（集体和国有）进入市场过程中产生的收益归政府支配和使用没有悖理之处。从理论的角度来分析，只要政府的支出具有正当性，服从于公共利益，有助于社会公平正义，有利于改善和保障民生，促进经济社会发展，那么，政府如何筹资则是相对次要的问题，加税？搞赤字？发债？还是出售土地等公共资源使用权？这是一个手段的选择问题，只要政府使用的手段不与公共利益这个方向相背离。在这个意义上，土地财政并不具有原罪。

　　社会上流行的一种逻辑是“政府高价卖地，从而推高房价”，进而得出结论：政府是高房价的推手。但接下来的问题是，高价地为何有人要？所谓“地王”为何频频出现？还有，假如政府对商业用地不采用市场交易方式，而是行政划拨，甚至零地价供应商业用地，那么房价是否会降下来呢？房地产商是否会主动降价？显然，在土地供应环节，政府让利只会让开发商得利，购房者不会从中得到任何好处。从这个角度来看，高房价与土地财政没有必然联系。即使土地财政不再存在，只要其他条件不变，高房价仍会出现。

其实，土地财政只是一个表面现象，更深层次的问题是，房价为什么长得这么快？地方政府为何与房地产商一样，也不希望房价跌？中央楼市新政，地方积极性不高，为什么？根子在地方政府的职能定位。地方各级政府都以经济增长为纲，发展房地产业是一条捷径，省时、省力、省事，不仅带来GDP的快速增长，更能带来政府收入的增加，与房地产相关的税收以及土地收益都会水涨船高。

改革开放以来，全国的工作重点转向经济建设为中心，整个国家的职能自然就是把发展摆在首位。作为一个发展中大国，在国际竞争中，发展依然是硬道理。从我国的行政体制格局来看，中央政府小，地方政府大；中央主要是决策，地方主要是执行。在这种格局下，经济发展的职能实际上主要体现在地方各级政府，尤其是通过地方政府之间的横向竞争，地方各级政府发展经济的职能得到进一步的强化。各种各样的招商引资不难反映出这一点。即使中央一再提倡改善民生和保障民生，转变发展方式，实现科学发展，但三十多年来形成的巨大惯性，使地方政府依然在GDP扩张的轨道上快速滑行。过去一度以工业化为主，现在又转向城镇化建设，地方政府需要大量的建设资金，这靠地方原有的收入来源是远远不够的，土地很自然地成为地方政府关注的一大财源。不仅城镇化需要大量资金，而且新农村建设、医药卫生体制改革、社会保障扩面、生态修复、环境保护、救灾重建、维护稳定等等，这些都给地方政府带来了巨大的财政压力，这更是强化了地方政府对各种财源的开发，尤其是拥有公共产权的各类资产和资源的市场化、资本化成为地方政府获取收入的重要渠道。从这样的背景下来看，所谓的土地财政，不过是地方政府职能日益扩大衍生出来的一种现象。

地方政府职能扩大，不是单一因素造成的，也不是一时造成的。过去的政府主要是城市政府，对城市居民提供各种公共服务，现在是所有居民，公共服务要求向农村倾斜；过去政府的职能主要是经济建设，现在还要包括社会建设、文化建设、生态建设、政治建设等；且不说还有越来频繁的地震、泥石流、干旱、洪水等等各种自然灾害，以及工业化过程中的各种工业事故、环境事故，由此带来的人员伤亡、灾后重建。社会矛盾加剧，维护社会稳定的成本也越来越大。有的专家估算，维稳的支出与国防支出相当，而维稳支出主要在地方。

还有重要一点是，各级地方政府都有一种大干快上，急于求成的倾向，十年的事情一两年完成；大包大揽，超越市场，本来可以让市场干的事情，或者至少是可以让市场参与干的事情，政府包揽。这样一来，使地方政府职能远远超出了地方政府本身的财政能力，更进一步强化了地方政府对土地财政、债务融资的依赖。

地方政府职能理不清，土地财政也说不清。土地财政仅仅是政府职能之树上的一条枝丫，决定不了房价，也左右不了楼市新政。