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2011年继续实施积极的财政政策,是依据国际国内的财经形势综合分析得出的判断。但这并不等于是简单地延续2009年以来实行的以公共投资扩张为主要特征的财政政策,而是在总结前两年经验的基础上,以积极主动的姿态,运用好财政政策,使其作用更宽广、更有效、更长远。从政策的连续性来看,主要表现在财政手段的运用上依然是积极主动的,而不是淡出,更不是退却。而从积极财政政策的内容、重点、措施来看,不会“涛声依旧”,预期将会随着条件的变化而进行相应的调整,并非一重不变。

前不久闭幕的中央经济工作会议十分明确地提出,2011实行的积极财政政策将在四个方面发挥作用,即稳定增长、改善结构、调整分配、促进和谐。显而易见,与前两年的积极财政政策相比,其政策目标已主要不是保经济增长。因为2011年的经济增长已经不需要财政来“保驾”。这意味着,积极财政政策从主要扩张投资需求来拉动经济增长,转变为更全面地发挥作用,也就是从上述后三个方面来重点发挥影响力。

可以看出,明年的积极财政政策预期将有四大转变:

  一是从以总量扩张为主转变到以结构调整为主。2009年、2010年全国财政赤字分别达到9500亿元、10500亿元,与20081800亿元财政赤字相比实行了跳跃性的财政扩张。显然,2011年按照8%的经济增长速度预期目标,财政不进一步扩张需求即可实现。2011年财政重点转向结构调整,即通过财政收入结构、支出结构的调整来促进和推动产业结构、分配结构、需求结构、城乡结构、区域结构等各方面结构的合理化。

二是从以公共投资扩张为主转变到以公共消费扩张为主。前两年实行4万亿元的投资刺激计划表明,财政政策的着力点主要是投资。例如2009中央政府公共投资支出达到9243亿元,比2008年预算增加5038亿元2011年公共投资新开工项目严格控制,显然投资不再是主要的着力点。不言而喻,公共消费成为明年的财政政策主要着力点,即通过扩大各项社会性消费支出来提供更多的公共消费,改善私人消费预期,带动居民消费、提升国民消费率,为宏观经济平衡、内生性增长的形成创造条件。

三是从以经济功能为主转变到以社会功能为主。前两年的政策目标主要是放在保经济增长上,尽管也有“惠民生”的提法,这一点在2009年尤其明显。经济复苏成为当时财政政策的重中之重。另外,受流行经济学观念的影响,财政政策长期来也只是当作需求管理的手段来使用,即仅仅被视为经济政策。而这次中央经济工作会议提出明确要求,应在调整分配、促进和谐方面发挥作用。这意味着,财政政策在当前条件下更多地被视为社会政策,旨在促进社会发展和进步。也就是通过税收、公共产权收益和支出等途径提供更多、更优质的公共服务来供全体国民享用,改善和保障民生,缩小贫富差距,从而推进社会的公平、正义与和谐。

四是从以短期目标为主转变到以短期、长期目标相结合。从宏观调控来看,采取什么样的财政政策,是相机抉择的结果,无疑地是以短期目标为主的。而结构、分配、社会和谐则显然不是宏观调控的对象,作为财政政策发挥作用的领域,需要从长期着眼来确定目标,从短期着手来把握着力点。能把短期与长期紧密地结合起来的着力点只有一个,那就是消费。消费既构成短期需求的内容,也是人力资本积累的前提和基础。改善民生,短期看是扩大消费需求,长期看是消费的资本化,即积累人力资本。而人力资本恰恰是经济发展可持续的根本。只有“发展依靠人,发展为了人”,这样的发展才是可持续的、有后劲的。转变经济发展方式的真正内涵即在于此,明年的积极财政政策正在向这方面转变。

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刘尚希

刘尚希

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  湖南人,财政部科研所所长、研究员、博士生导师。国务院特贴专家、国家教育咨询委员会委员、国家医改专家咨询委员会委员。关注公共性问题,尤其注重从不确定性和风险的角度来观察研究经济、社会问题和宏观政策。

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