财政政策具有双重属性，既是经济政策，又是社会政策，具有双重的功能作用。同时，财政政策作用于经济社会，既可以是扩张总量，也可以是改善结构性。至于具体发挥什么样的功能作用，依不同时期的条件和政府的政策目标而定。

2011年12月中旬的中央经济工作会议正式明确2012年将继续实行积极的财政政策。从形式上看这保持了政策的连续性，但从实质分析，其方向、内容和着力点，与前两年相比，已经产生了不小的变化，明年依然会产生变化，也就是说，明年的积极财政政策将更加着重于改善结构，这包括经济结构和社会结构两个方面。

一、先从财政政策的经济政策功能来看，明年积极的财政政策，将会进一步从积极的总量政策转向到积极的结构政策。

首先，从对经济走势的基本判断来看，减速已经是大家的共识。为什么会减速？有人说是主动调整的结果，也有人说是外需，我认为除了那两个因素，更多的是我们经济自身的原因。这个判断非常重要。这么多年来我们靠投入，尤其是靠资源的投入来维持增长，带来的是高排放，高污染，因为环境而引发的社会群体事件也在增加。由此产生的约束越来越紧，主要靠大量的资源投入来维持增长已经走到了尽头。

还有经济增长的三驾马车，靠投资支撑，这种动力结构是不可持续的，自然而然会引起减速。另外，创新性因素，包括组织结构的创新、商业模式的创新、技术创新和产品创新等，长期缺乏。过去的增长主要来自学习和模仿，其边际效应不断递减，现在已经到了低点，在创新成为增长主要动力之前，经济增长会自然减速。

所以，经济减速是趋势性的，不是临时性的波动。基于这种判断，财政政策是主要“保增长”还是“调结构”就显得至关重要。我认为，放在第一位的只能是调结构，没有其他选择。如果把“保增长”放在第一位，结构难有改善，经济增长也维持不了多久。所以应该利用经济减速的这个阶段，抓住机会调结构。实施积极的财政政策，不能再走2008年保增长的老路。

这样来看，财政政策的着力点可以有两个方面：结构性减税和支出的结构性调整。结构性减税，已是一种明确的政策信号，这些年也一直在做，尽管社会一直觉得力度不够。前几年结构性减税，有一定效果，但是和大家预期的有距离。现在最大的改革就是营业税改增值税的试点，可能是一个大的着力点。依据试点的情况，在全国推广的时候，可能税负会更多地下调。结构性减税不是普惠性的，受惠的可能是区域性的、行业性的和分类性的，如目前针对中小微企业的减税政策，以此促进结构调整。

财政的支出结构也要进行调整。当前社会性的支出在急剧地扩大，很多社会性支出项目的增长都远远超出了总的支出增长速度，如住房保障、农村水利、社保就业等，都处于支出高增长状态。社会性支出扩大，实质上是扩大了公共消费，有利于扩大社会最终消费，从而扩大内需。这也是需求结构的调整。

二、从财政政策的社会政策功能来看，明年的积极财政政策将更多体现在社会结构的调整方面。

中央经济工作会议明确提出要提高中等收入者的比例，其实这就是社会结构调整的方向。中等收入者的比例如何提高呢？这离不开财政政策的作用。

如果对现在的社会形势做一个基本判断，社会不平等相当严重。这在城乡之间表现最为明显，户籍制度使农民无法享受平等的财政待遇。2亿多农民工在城市工作、生活，但他们在公共服务方面却无法与城市居民平等。尽管在这些年政府做出很大努力，但农民工的就医、就业、子女上学、社会保障等方面依然无法与城市居民平等。从总体来看，农民工属于我国的低收入群体，究其原因，不是因为农民天生愚笨，而是因为在教育、医疗等公共服务没有给予同等待遇，导致农民的体能素质、文化素养和劳动技能普遍不如城市居民，在参与市场经济的起点上就处于不平等的地位，从而带来一个庞大的低收入群体。

因此，改善社会结构，提高中等收入者比例，首先要实现社会平等。这在具体内容上就是政府提供的公共服务要平等地覆盖所有的国民，不能厚此薄彼。这就要充分发挥财政政策的社会政策功能，通过基本公共服务的均等化来促进社会平等，也就是要不断缩小社会群体之间的能力差距，实现机会公平。

作为社会政策的财政政策，其着力点就应该是“补低”，而不是“限高”。补低，意味着使穷人变富，更多参与经济循环，扩大中等收入者比例。这里所说的“补低”，并不是简单的补收入，而是补能力和机会，即创业就业的能力和机会。只有这样，橄榄型的社会结构才能形成，社会结构才会改善，社会和谐才有可能。