财新传媒
位置:博客 > 刘尚希 > 分税制的是与非

分税制的是与非

作者说明:下面这篇文章写于2011年,当前对分税制的关注度依然很高,自认为还有参考意义,故贴出供大家参考并请批评指正。值得注意的是中央财政收入占全国财政收入比重已经降到了48%,这几年一直在降。流行的“中央集中太多"的观点显然与事实不符。

 

 

    一、引言

社会各界对分税制的议论越来越多,也拔得越来越高,有人甚至认为分税制是万恶之源,是我国当前各种矛盾和问题的总根源。县乡财政困难,有人认为是分税制集中财权财力太多的缘故;房价太高,也认为是分税制把地方财政搞穷了,逼出了“卖地财政”,从而使地价推高了房价;地方教育、医疗卫生等公共服务投入不够,也认为是分税制迫使地方偏向经济建设,注重招商引资,抓财源,找收入,扭曲了地方政府行为;生态破坏、环境污染,威胁到广大人民群众的身体健康,认为还是分税制引发的。诸如此类,追根溯源,都归到了分税制身上。其实,这是天大的误解。有的问题与分税制相关,但相关不等于因果相连,更不意味着是单一的因果关系。

全社会关注、关心和讨论分税制,这是一件好事。集中民智,群策群力,有利于进一步完善我国的分税制。但如果按照上述认识的那种逻辑,不但不能完善分税制,反而可能使走上正轨了的分税制误入歧途,毁掉1994年分税制改革的成果。倘若如此,就好比板凳上站着人,突然抽调板凳,人就会摔下来。分税制是我国当前现行体制的基础,去掉了分税制,初步建立起来的社会主义市场经济体制框架就会整个垮掉,就会使改革的车轮倒转,断送我国经济社会发展的良好势头。无论是回到上个世纪八十年代的地方财政大包干,还是模仿西方发达国家的财政联邦制,都是行不通的,那是一条死路。分税制是我国现阶段处理政府间财政关系唯一的选择,别无他途。

上述种种不当认识,看似是用“联系的观点”看问题,把现实当中各种各样的问题都“联系”到了分税制身上,但逻辑不通,是用片面的、静止的观点和割裂的方法来观察我们的现实生活,而没有看到经济社会是一个复杂巨系统,需要从整体来观察,更何况这个复杂巨系统已经演变到了一个新阶段,需要新的眼光。刻舟求剑,自然无法找到解决问题的正确方法。

    二、1994年的分税制改革是我国改革历程中的一个经典之作

从我国改革开放的历程来看,上个世纪九十年代上半期,是我国改革开放的一个历史转折期。1992年初邓小平南巡讲话,一举破除了长期束缚着改革的意识形态障碍,社会主义也可以搞市场经济。党的十四大确立了经济改革的方向——建立社会主义市场经济体制,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这是改革全面推进的具体行动纲领,各项改革依此一一出台。199411日起实施的分税制改革在这个背景下出台的。

改革开放伊始,财税改革一直是整个改革的突破口,是经济体制改革的中心环节。从对企业的放权让利,到中央对地方实行分灶吃饭体制、大包干体制,都是财税改革在带动各项改革,不断破除高度集中的计划经济体制。自从中央确立了市场化改革取向之后,财税改革也迎来了一个重大的历史转折,为市场在资源配置中发挥基础性作用开辟道路。市场经济需要公平的竞争环境,税制首当其冲。培育全国统一的市场体系,需要发挥中央与地方两个积极性,这就需要重新调整中央与地方的财政关系。

更为重要的是,当时财政大包干体制包死了中央财政,中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降,中央靠借债度日,19993年的财政赤字达到近300亿元,而当时中央财政收入900亿出头,赤字占中央收入的三分之一,中央财政难以为继,甚至一度不得不向“富裕”的地方政府借钱。这种状况已严重威胁国家的统一与安全,严重损害了中央政府的政治控制力,这对改革开放伟业的持续推进形成巨大风险。改革财政大包干体制迫在眉睫。

因此,1993年下半年,以分税制为核心的财税改革就开始了紧锣密鼓的筹划。由于涉及到地方利益,这项改革面临巨大阻力,是当时五大改革(还有金融、投资、外贸和企业)中最难的。当时主持这项改革的朱镕基副总理带领中央各部门60多人深入一线调研,听取意见,一方面,宣传和解释中央的意图,同时也告诉地方中央的困难及由此可能产生的后果,另一方面,与地方深入讨论分税制改革的方案,通过算账、比较和讨价还价,最终达成了共识,分税制改革才得以在次年顺利实施。

这次改革从启动到实施,时间并不长,但由于有国务院领导坐镇一线直接指挥,改革的力度很大,形成了一项既符合市场经济要求、同时又能解决中央财政困难的新体制;既利于长远的发展,又解决了当时眼前紧迫的问题。可以说,1994年的分税制改革是我国改革史上的经典之作,对当前进一步推进改革仍具有重大现实意义。概括起来,1994年出台的分税制改革有这样几个特点:

一是深入实际,民主协商。当时网络还没有今天这样发达,没有广泛地向社会征求意见,主要还是在公共部门内部进行民主协商。由于做了全面深入的调查研究,制定的改革方案符合实际。光是符合实际还不够,充分的沟通、交流和协商也必不可少,在理解的基础上达到谅解,在谅解的基础上形成共识。没有这一条,即使发了文件,也会难以贯彻实施。这是一种中国式的民主决策,决策民主了,决策自然也就科学了。分税制改革在后来的实施过程中基本上没有变形走样,即得益于此。这是我国改革中民主决策的一个典范,是从我国实际出发的一种民主形式,改变了过去实行几十年的制度安排。

二是增量改革,建立机制。当时的分税制改革是在保证地方既得利益的前提下进行,避免了大的震动,对地方财政能力、企业负担几乎没有产生负面影响。当时分税制改革的指导思想是“朝前看”,眼前的利益不动,只在未来的利益增量中嵌入新机制,形成新制度。不纠缠历史,着眼长远,不以今天否定昨天,大家一起共创未来,从而使一场巨大的变革变成了“无痛手术”。这为中国的渐进式改革提供了一个精彩范例和诠释。先批判,后改革,只会使改革平添阻力,最终劳而无功。增量改革不是和稀泥,关键是要落在机制和制度建设上,使改革的每一步都可以成为下一步的基础。一步一个脚印,几年下来就会见到明显成效。分税制改革是一个很好的教材。

三是不搞试点,全国统一。搞试点可以积累经验,但局部的经验往往难以推广。其实,越是复杂的系统性的改革,就越是不能试点,试点反而来震动,改变人们心理预期,对未来反而产生更大的不确定性。1994年的财税改革没有搞试点,全国统一的税制、一样的比例、一样的做法,不搞“一省一率”。看似一刀切,但把体制框架整个就搭建起来了。这提高了改革的效率,也使改革显得更加公平。

分税制改革是中国式的分权改革,汲取了市场经济国家的一些元素,更是从我国实际出发的一种创新。经过18年的实践证明,这项分权改革的创新是成功的。在新中国的历史上,还没有任何一项财税制度能够存续这么长的时间,足以说明分税制框架的适用性、合理性和科学性。稍懂财政史的人都知道,1994年以前的财政体制,基本上是三五年就要做一次大的调整,很难稳定下来。这成为当时的老大难问题。而分税制改革把这个问题彻底解决了。

1994年的分税制改革时间上离我们越来越远,已经永远定格在历史的年轮上,但它奠定了我国长治久安的基础,也构筑了我国市场经济体制的基础,其影响之深远是不言而喻的。作为一个伟大的历史事件,至今仍在影响我国的改革与发展,当时的那种改革精神至今仍激励着新一代的改革人。

    三、在社会主义市场经济体制中分税制具有基础性作用

历史是不能假设的。但我们可以设想,假若没有1994年的分税制改革,我国的改革、发展会怎么样?党的十四届三中全会通过的建立社会主义市场经济体制框架的蓝图能否付诸实施?中央的政治控制力从而何来?全国统一的市场体系能否形成?我国的经济增长能否长期保持?国家财政的实力能否迅速壮大?如此等等,如果没有分税制“垫底”,恐怕都是另一种答案。在这里,并非想把1994年以来取得的所有成就都记在分税制身上,而只是想说,分税制是我国前进的一块基石。没有这一块基石,竖立其上的一切便不复存在。

大家时常用“木桶原理”来说明事物的系统性以及短缺要素的决定性作用。一个木桶能装多少水,不是看长的木板,而是取决于短的的那一块。分税制在我国社会主义市场经济体制框架中的作用,不是竖立的那些木板中的一块,而是木桶底部的那块木板。无论竖立的木板多么长、多么整齐,倘若缺了木桶底部的那块木板,其问题的性质就变了,不再是能盛多少水,而是能不能盛水问题。对任何一个国家来说,政府间财政关系或者说财政体制,都是木桶底部的那块木板,是一个国家的基石。只是我们时常被具体的体制形式遮蔽了双眼,很难看到财政体制的如此极端的重要性,它的作用经常被贬低了。无论是计划经济的体制,还是市场经济的体制,都离不开这块基石。过去搞计划经济,离不开财政统收统支;现在搞市场经济,也离不开分税制。财政体制从统收统支到财政分权的分税制,是因构筑不同的体制大夏而变化的。建立社会主义市场经济体制,首先要干的事情就是打基础,也就是支撑整个体制框架的财政这个基础。1994年分税制改革干的就是这样的基础性工作,为整个社会主义市场经济体制框架的搭建及其今后的完善提供基础。我们今天的各项改革以及发展,实际上都是在这个历史基础上实现的。

那么,分税制的基础性作用体现在哪里呢?

一是为市场经济的公平竞争提供基础。这是由税制改革来实现的。以产品税为主的流转税体系阻碍产业分工,鼓励大而全小而全的企业,不利于专业化分工协作的企业。以所有制成份设计的所得税制阻碍不同所有制经济共同发展,也不利于各种所有制经济之间的合作与融合。税制不改,要素流动、重组无法实现,市场配置资源就成了空话。原有的税制税基窄,还不利于在公平税负的基础上增加财政收入,从而解决财政困难。更重要的是,1994年之前,受包干制的影响,不少企业、甚至行业整个不缴税,实行“投入产出总承包”,企业承包的办法是一户一率,企业之间苦乐不均,根本上谈不上公平竞争。在这种情况下,要建立现代企业制度,让国企成为自主决策、自担风险的微观主体就根本不可能。不建立符合市场经济要求的税制,企业改革就无法推进,调整中央与地方的财政关系也缺乏现实可行性。因此,1994年的分税制改革同时包含了税制改革,二者是同步进行的。

二是为全国统一市场的形成奠定基础。从1987年开始,国企全面实行承包制,此后也实行了大包干的财政体制。这个体制的收入划分以企业的隶属关系为依据,中央企业产生的财政收入归中央,地方企业产生的财政收入归地方,地方上交中央的收入实行包干制,如定额包干、比例包干、递增比例包干等多种形式。这种制度充分地调动了地方发展经济,开辟财源的积极性,但与此同时带来的一个重大缺陷是地区之间相互封锁,对本地企业实行行政性保护,形成了各地割据的局面。为了快速增加财政收入,各地竞相通过行政保护发展价高税大的产业和产品,小烟厂、小酒厂遍地开花,产业结构变得日益扭曲。显然,这与市场经济的要求是格格不入的,也与产业结构调整的方向不符。分税制改革从根本上改变了这种状况,主要按照税种来划分中央与地方的收入,取消包干制,企业隶属关系变得不再重要,这也为国企改革创造了条件。分税制改革为市场体系的发育创造了基础条件,也为产业结构的调整发挥市场机制的作用提供了可能。

三是为国家的长治久安打下了基础。我国幅员辽阔,各地的资源禀赋、发展条件差异很大,经济发展水平参差不齐,如果任各地自由发展,自由竞争,就会产生“马太效应”,穷的越穷,富的越富,地区差距就会越来越大,各地公共服务的水平由此也会造成更大的差距。社会主义的本质要求是共同富裕,这也包括了地区之间的共同富裕。过大的地区差距会降低大家对社会主义的信心,也会使国家的凝聚力减弱,激化各种社会矛盾,对国家的稳定与统一是十分不利的。但在中央收入连本级支出都难以满足的情况下,要平衡地区财力差距是无法实现的,更不可能去促进基本公共服务的均等化。按照当时分税制改革的设想,中央政府收入比重60%,支出比重40%;地方收入比重40%,支出比重60%,这样中央政府就有能力去平衡地区差距。尽管实际结果从来也没有达到这样一个比例要求,从2010年数据看,中央集中的收入占52%,中央的支出只占18%;地方的支出占到82%,地方本级收入占48%,但分税制使中央政府有了调节地方财力差距的能力,也为现在实施基本公共服务均等化的政策有了一个大前提。这对维护国家统一,实现长治久安,具有决定性的作用,也为我们现在构建和谐社会有了一个坚实的历史基础。没有这样一个由上个世纪九十年代上半期改革所奠定的历史基础,我们现行的许多战略和政策都将失去前提。

四是为国家进一步的发展夯实了基础。要发展中国,中央与地方两个积极性不可或缺,这已经被我国的实践所充分证明。在计划经济体制下,中央有积极性,但地方没有积极性,国民经济没有活力,效率低下。实行改革开放之后,地方有了更多的财政权,尤其是大包干体制的实行,地方积极性很高,但中央财政却很紧张,到了难以为继的地步,反过来也威胁地方的发展。若中央搞不下去了,地方也要吃大亏。因此,需要两个积极性同时发挥,并协同作用。分税制做到了这一点,地方的积极性没有受损,而且地方积极性的作用方向更符合市场经济的要求;同时,中央能力也增强了,为国民经济的宏观管理和宏观调控提供了基础。分税制改革使两个积极性得到了较好的结合,正是有了两个积极性,就好比飞机两翼的两个发动机,我国的发展有了充足的动力,从而实现了国民经济的长期持续增长。

在分税制改革之前,也就是在19937月下旬的全国财政工作会议和全国税务工作会议上的讲话中,当时的朱镕基副总理就已经预见到了这一点,他说:“如果……明年1月1日实行,我认为这是一个长治久安的基础,是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础,目前存在的困难就可以得到缓解,甚至于基本解决,大好形势就可以继续发展,经济发展速度还可以保持在一个较高的水平上。现在回头看,这个预见得到了检验,实现了“双速增长”:经济快速增长、财政快速增长。分税制在我国体制转轨过程中的基础性作用由此也得到了验证。

 

四、不能用财政联邦主义的眼光看我国的分税制

分税制是中国版的财政分权。虽然吸吸纳了西方市场经济国家的一些制度元素,但更多地是从我国实际出发,根据我国的国情创造出来的。对于这一具有世界意义的伟大实践,不少人是用西方财政分权理论——财政联邦主义来解释的,并以为是财政联邦主义在中国的实践。这是一个理论的误解,正是理论误解才导致或者说衍生出更多的社会上对分税制的误读。例如,地方财政的独立性不够,受制于中央太多;地方财政的财权与事权不匹配,地方的自给率太低,逼得地方卖地和乱收费;中央集中太多了,妨碍地方有效提供公共服务等等。在这些观点背后,都是有意无意地以美国为标准,以西方财政联邦主义为依据,脑子里都是联邦制国家的影子。若不正本清源,分税制财政体制就可能走上歪路,使社会主义的市场经济体制最终无法真正建立起来。

财政联邦主义解释的是西方市场经济国家,尤其是美国的财政分权,或者说是在西方财政分权实践基础上总结出来的理论,它可以解释西方,但难以解释中国。因为财政分权的历史前提、逻辑起点、内容、方式等等,都是不同的。

西方的财政联邦主义与联邦制的政治架构是紧密地联系在一起的,其逻辑起点是解决市场失灵,通过财政分权让地方政府更有效地提供公共产品,并满足当地居民对公共产品的不同偏好。在联邦制政治架构中,中央与地方的事权划分是事先界定的,并以宪法来严格约束。宪政只是一个结果,宪法规定的中央政府的权力,实质上是联邦成员让渡而形成的。这一点,从美国的历史看得很清楚,美国是先有十三个州,然后才有宪法,才有美利坚合众国。在财政联邦主义理论诞生之前,财政分权的实践在联邦制国家早就存在,后来的理论描述只是为了进一步证明地方政府存在的必要性和合理性,以限制中央政府的权力扩张。在联邦制下,地方政府是有主权的独立政治实体,除了宪法这根“脐带”与中央政府联系在一起,并构成整个国家,地方政府一切都是自主的、独立的。有自己的宪法、法律,财政上怎么筹资,怎么花钱,都是自己说了算。整体看,西方的财政分权理论有三个立足点:一是政治分权,二是市场失灵,三是地方竞争。

而在我国,前两点基本不存在。我国是单一制国家,中央政府的权力不是来自于地方政府,相反,地方政府的权力倒是来自于中央政府,所以不存在联邦制那样的政治分权,地方政府是在中央政府赋予的权限范围之内活动的。这一点,从根本上决定了我国的财政分权与西方国家有本质区别。我国实行财政分权是在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中,不是为了解决“市场失灵”,而是为了解决“计划失灵”。逻辑起点不同,财政分权的目标也不同。在我国,财政分权不是指向公共产品的提供问题,而是希望借助市场机制的作用,提高经济效率,促进经济增长,加快我国的发展。一直到现在,依然是如此。作为发展中国家,这是财政分权的根本目标,也是建立社会主义市场经济体制的基本目标。至于公共产品的有效提供现在也变得越来越重要,也逐渐地成为我国财政分权的内容之一,但不是我国财政分权改革逻辑起点。在地方竞争这一点上,中西方的财政分权在形式上倒是一致的,但在地方竞争的方式、内容与目标等方面,中西方也有很大区别。

在改革开放过程中,中国的财政分权有丰富的实践,但理论研究滞后,用他人的理论之镜来观察中国的现实,变形走样是无法避免的。应当从我国的实际出发,把丰富的实践内容提炼为理论,然后用于指导今后的实践,进一步完善我国的分税制财政体制。从理论的层面来观察我国的财政分权改革,以下几点是不可忽视的:

一是在政治架构基本稳定的前提下实行“行政分权”,这是我国改革开放的基本路径,也是财政分权的基本线索。用我们通常的话说,就是调动中央与地方两个积极性,并使两个积极性能协调起来,有效地结合到一起。这是中国式的分权,有利于在政局稳定的条件下实现较快的发展。这也是单一制下的行政分权,用联邦制下的“政治分权”来衡量只会牛头不对马嘴。

二是我国的事权划分主要不是按照事权项目,而是按照事权要素来划分的,其特点是“中央决策,地方执行”。除了国防、外交,从决策到执行都属于中央之外,其他的各项事权几乎都是按照事权要素——包括决策、执行、支出责任、监督等——来划分的。如果按照事权项目划分事权,可称之为横向划分方式,那么,按照事权要素划分,可以称之为纵向划分方式。这两种方式无优劣之分,只有条件适合与否。我国的财政分权实践,即分税制改革就是在纵向的事权划分方式基础上而实行的。

三是我国的财政分权是中央政府基于对公共风险的判断而采取由上而下的方式推动的结果,不是地方的要求。当时中央政府面临两大风险:一是中央财政难以为继,二是全国市场被分割。这两大风险都是财政包干制引发的。表面上看,财政大包干是更为彻底的财政分权,但实质上是移植农业大包干,与经济社会分工不断发展的趋势是相悖的。把农村改革的经验搬到财政改革上,在当时“小市场”的特定条件下有其积极的作用,但根本上不适合市场经济。所以,财政大包干不是财政分权,我国的财政分权是从分税制开始的。

四是分税制的核心在于分税,把所有的税种划分中央税、地方税和共享税,然后各收各的税。这避免了地方挖中央,也避免了中央收入比重在经济发展中不断下降,从而保障了改革开放的顺利进行,也使地方形成了明确的财政预期,地方变成了全国统一分税规则下的利益主体,充分调动了地方发展经济的积极性。

五是分税制改变了地方政府的行为,使地方的积极性更符合社会主义市场经济的要求。即财政分权促进了地方政府的经济分权,即政府向企业、劳动者、家庭的分权。从庭院经济、家庭手工业、到工商个体户、私营企业都纷纷发展起来了,国有企业渐渐变成了自担风险、自负盈亏的市场主体。

六是通过分税制,地方竞争也渐渐形成,构成了我国经济发展的一个强大动力。这被张五常称之为中国经济发展的一个秘密。地方政府之间的竞争全世界都存在,但中国的地方竞争是经济增长的竞争。分税制之后,这种竞争的格局不再是行政办法,而是经济办法,各地方政府争相改变投资环境,吸引外来投资者。当然也不乏用行政命令给政府各部门分配任务的办法来大搞招商引资,但总体看,对辖区外的行政封锁和对辖区内的行政保护大大减少了。全国统一市场基本形成。

总体而言,我国的财政分权改革,促进了市场机制的发育,激活了经济发展的动力。由此带来的好处我们至今都在享受。

    五、当前分税制存在的问题,要靠继续改革来解决

当然,分税制还不完善。如果说1994年分税制存在缺陷和问题,那是后来改革停滞造成的。要解决当前分税制中存在的问题,要靠继续改革。坐而论道,不论历史条件和我国的具体国情,以西方历经百年形成的一套做法,当作唯一正确的标准来批评我国的分税制,毫无意义。

1994年的分税制改革,只能是在当时的历史条件下,解决当时能够解决的问题;对于当时条件不具备或当时还未充分显现出来的问题,也责怪当时没有解决,那是不讲道理。例如,当时实行双轨制,既有分税制,也有旧体制的保留;保既得利益,实行税收返还等等,这是当时得以实行分税制的前提条件,没有这个前提,毕其功于一役,分税制就会胎死腹中出不来。所以判断分税制有什么问题,要看历史条件,不能抽象,更不能时空倒错,张冠李戴。对于社会上流行的一些看法,要分清那些是“真问题”,那些是“假问题”,若是真假不辨,以讹传讹,后患无穷。

例如,县乡财政困难是分税制造成的,这是假问题。算大账,地方财政支出占全国财政支出的比例现在达到82%,说明大部分钱是地方在花。那为什么独独是县乡财政困难呢?这是因为地方层层集中所致,首先是省的责任,而不是中央的责任。1994年的分税制改革本来就是针对两个层次——中央与地方,而不是针对五级政府,但省以下的改革机械地照搬了中央与地方的分税制模式,层层分税,导致了层层集中,而办事的责任却是层层下移,甚至是层层加码。这导致基层政府要办的事情很多,却钱不够。这是中间肠梗阻造成的,与分税制无关。这几年县乡财政状况大为好转,也就是强化了省级政府财力下移的结果,而中央财政收入占全国财政收入的比重没有大的变化,这些年略有下降,从2007年的54%降低到2010年的51%

又如,分税制把地方搞穷了,逼得地方卖地,乱收费,这也是假问题。我国的土地制度是公有制,分为集体所有和国有。国有建设用地曾一度是划拨方式,这显然不符合市场规则。后来改成了对建设用地实行招拍挂,减少了腐败,也避免土地资本化过程中的土地收益流失。在城镇化过程中,政府需要供应土地,供应土地就需要通过卖地来实现。退一万步说,即使中央一分钱不要全部留给地方,在市场经济下,地方也需要以卖地的方式来供应各种建设用地。显而易见,地方政府卖地,与分税制毫无关联,是土地制度所决定的。越是发达地区,卖地收入越多,而越是欠发达地区,卖地收入反而越少。这说明,财政状况与卖地也没有关系。至于乱收费,是地方政府不作为导致分配秩序混乱所致,更不是分税制造成的。

又如,分税制诱导地方大上工业项目,造成污染不断加重,生态环境不断恶化,这也是假问题。按照1994年的税制结构和分税的方案,增值税是最大税种,作为共享税,其收入的75%归中央,25%归地方。消费税也是归中央。可以说,工业领域产生的税收大头是归中央的。而第三产业的税收,大头归地方,营业税主要是地方的。如果说,地方为了财政收入,照理讲,地方发展第三产业,能增加税收,而发展工业只能得到小头。即使增值税能得到一部分返还,但增值税增量的大头也是归中央,返还给地方的比例越来越小。那为什么地方还是要大搞工业,尤其是重化工业?这主要是政绩考核的缘故。有的地方为了吸引大项目落地,实行零地价,甚至采取税收先征后返的激励措施,从财政收入的角度来看,这样的做法是赔本赚吆喝,对财政收入的增长作用不大,但地方的热情却很高,其原因是GDP效应十分显著。

那么真问题在哪里?

依据现在条件的变化,尤其是按照科学发展的要求衡量,现行分税制财政体制的问题主要表现在以下几个方面:

一是上面点菜,下面买单的问题。也就是上面出政策,要求地方拿钱去落实。在“中央决策,地方执行”的事权划分方式下,上面点菜不可能避免,重大决策还是中央出。问题是上面政出多门,各个部门纷纷点菜,点菜太多、太频繁,而且档次也高,这造成地方买不起单。老百姓看来,上面政策好,下面不落实,实际情况是钱不够。解决这个问题,要理顺横向的政府间财政关系,各部门出政策要统筹协调,尤其是在财力的支撑能力上要算账,要有一个协调机制。各部门各自强调各自的重要性,文件的力度很大,但若财力跟不上,都会落空。财力与事权的匹配,首先要有一个顶层设计,充分考虑到从上到下的财政能力。这要形成一个制度,上述问题才能从根本上得到解决。

二是地方(或省以下)的财政体制问题。分税制改革定位在“中央”与“地方”两者之间,而不是针对各个层级政府之间的财政关系。从大国治理来看,“地方”具有法律上的实体意义,相对于中央政府而言,“地方”其实就是浓缩的一级政府。事实上,我国的国家治理长期来遵循的是两级政府——中央政府、地方政府——的治理框架,即下管一级,而不是直接针对五级政府。其实任何国家的财政分权都是中央政府与省(州)之间,而不会具体到省以下。省以下实行什么体制,应当交给省一级政府去考虑,中央政府不应过多干预。我国地区差距大,要求各个省级政府对下层层分税是不现实的。特别是考虑到实施主体功能区规划,有的地方生态脆弱,或者是水源保护地,要限制开发、禁止开发,分税给它,等于让它去喝西北风。因此,省以下体制应因地制宜,不可借规范化的名义搞一刀切。

但问题恰恰就出在这里,社会上一些观点起了误导的作用,认为省以下也要层层实行分税制,要“财权与事权相匹配”,直到乡镇一级。这产生了严重后果。县乡财政困难以及生态环境的恶化,就与此有紧密联系。给县乡分税,以为把税分好了,就建立了规范的体制,一切万事大吉了。可实际的结果是,要么难以发展,分给它的税只能是画饼充饥,财政陷入困境;要么强制开发,财力是增加了,但生态环境也破坏了。尽管如此,社会上仍有不少人在倡导这种观点,要加快省以下分税制的步伐。在税种不够分的情况下,又提出了所谓“省直管县”的思路,这将会给区域经济的发展、城镇化的推进以及公共服务的规模化提供带来重大风险。

省以下财政体制的解决之道,不在于缩减政府层级,而在于实行辖区财政责任制。首先要明确省一级政府的辖区财政责任,不但要管好本级财政,还要考虑省域范围内省市县乡之间的纵向财政平衡和各个地市之间的横向财政平衡。其次,明确地市一级政府的辖区财政责任,与此类推。只要各个层级的政府不只是仅仅关注和重视本级财政,同时也重视辖区范围内各级财政,像俄罗斯的“套娃”一样,大的总是套着小的,上一级管着下一级,那么“地方财政”就会成为一个有机整体,地方内部就可以实现平衡。这样,中央只要对着“地方”就可以了,而不必越级直接抓到县乡一级。

三是转移支付的问题。随着财政规模的扩大,2011年财政收入达到10万亿元,转移支付的规模也越来越大,2010年就已接近3万亿元的规模。其中一般转移支付不到48%,而专项转移支付超过了51%。这些年来一直在说要减少专项,扩大一般转移支付规模,但实际结果是相反的。为什么?与政府各个部门的权力有关。专项转移支付现有193类,具体项目达到几万个,越来越多,项目也越来越小,10万元以下的小项目也达到近万个。这样一来,不但各个部门的部长手中有一把米,各个司长、处长手中也有一把米,弄得地方到处求。地方各级政府的驻京办之所以越来越多,甚至各个条条的驻京办也越来越多,如直管高校的驻京办如雨后春笋般,其原因就在于此。对于这个问题,在分税制改革之时,当时的朱镕基副总理早就预见了这一点:“这次实行分税制还有一个小小的‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱,由各个部再拨给各个地方,……从地方收上来,由中央各个部再分下去,把事权搞得很复杂,打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱方法,就是统收统支,应该改掉。本来是要解决的问题,没想到如今却是愈演愈烈。转移支付与各个部门的权力纠结在一起,这将是下一步改革的一个大难题。

如果以上三个问题得到彻底解决,1994年分税制改革奠定的财政体制框架就会进一步完善,其社会主义市场经济体制的基础性作用就可得到更有效的发挥,各种牵强附会的误解也就可以自然消解了。 



推荐 40