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经济体制改革的核心:公共产权改革

自按:《人民论坛》2013年10期下发表了本人的《公共产权变革核心》,由于篇幅所限,有些意思表达不清楚,特发下文以补充。

 

 

产权是市场交易有序运行的基本前提,资源配置以及社会运行产生深层影响我国的社会产权结构以公共产权为主体,这是我国基本经济制度的基础,也是当前及今后经济体制改革的一个核心问题

在市场经济条件下,任何所有权都必须转化为产权,才能可交易、可流动。所有权是一个法律概念,强调独占性、排他性;而产权是一个经济概念,强调可分享、可流动和可交易。无论是公有制,还是私有制,其所有权都需要转化为产权,即对各项统一于所有者一身的各项所有权权能进行分解,由不同的经济主体来履行,形成同一所有权下的不同产权主体和不同的产权价格。公共产权改革,也就是把公有制基础的两种所有权——国家所有权和集权所有权的各项权能依法分解,形成同一所有权下的多元产权主体,以便于市场来有效配置属于国家和集体的公共资源。只有形成了一种新的产权制度安排,才能避免公共资源收益的不公平占有,防范公共资源成为贫富差距的助推器。

 

1.公共产权改革即国家所有权和集体所有权的结构化、社会化。

在绝对所有权观念的支配下,公有制变得封闭、凝固化,结果造成“公有制悬置”,我国产权改革至今未能完成。实际上产权改革有着广泛的外延,是所有权结构化、社会化的要求,是所有权的裂变、分解和重新组合。然而,过去的经济改革,偏离了公共产权改革本源,从而导致了许多积重难返的问题。

上个世纪90年代的产权制度改革,重心放在国企方面,而忽略大量公共自然资源和社会领域资产的产权改革,前者如土地、矿产资源、景区、海滩、河流等;后者如科研、文化、教育、医疗等社会领域传统事业单位的公共产权改革。从广义上讲,国家或集体公有资产(资源包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产,产权改革应涵盖这三个方面。在一个相当长的时期内,我国公共资源的配置、利用和保护基本采用行政手段造成公共资源的产权缺乏市场化机制、缺乏流动性和结构化最终导致所有者的所有权虚化产权改革缺失,不但造成资源配置扭曲,也导致严重的社会不公,并架空了公有制。

2.产权改革要超越公私所有制。

由于对产权改革缺乏结合国情的理论认识,致使公共产权制度没有系统地进行结构化改革并不意味着公共资源封存了,而是照样不断进入市场并资本化,只不过这个过程是盲目的、也是非市场化的,产权价格不完整,大量公共产权收益进了少数的腰包。一方面造成权力寻租分配不公平,另外一方面造成了资源浪费、环境污染生态破坏等严重公共风险全面推进公共产权制度改革,包括国有产权和集体产权,才能夯实社会主义市场经济体制的基础。产权制度残缺,就会形成残缺的市场经济体制,既不会带来效率,也无公平可言

公共产权制度改革要超越所有制意识形态,更要超越私有化,更加注重公有制实现形式社会化和结构化,建立多层次的产权结构。改革的基本原则是,既要保持公有制在抑制贫富差距方面的积极作用,又不妨碍资源的市场化配置。公共产权与私人产权一律平等,取消行政垄断。改革的方向是实现所有权结构化,将所有权与用益物权等权能进行分离,进而形成所有权基础上的多元化、多层次的产权,把单一的所有权裂变为多主体的产权“簇”,形成多元化的产权体系。现代市场经济条件下,静态的所有权控制已经转向动态的用益物权等各类他物权产权形式,如农村土地承包经营权、企业承包经营权、土地使用权,就是通过用益物权方式进入市场提高了资源的配置效率,同时又保留了所有权的终极控制力无论公私所有权,可以通过权、信托权、他物权(如用益物权)等多种产权来实现。这是不同于绝对所有权观念下的财产权实现机制。

3.公共产权改革的主要着力点

一是让国企、民企、个人等市场主体都有平等机会,以公平的市场价格使用公共资源,并获取应得的收益。只有产权明晰、交易机制明确,公开的平等竞争才会出现,公共资源的配置资源效率才会提高。当前出现的许多腐败,都与没有构建公共产权制度有直接联系。集体产权也面临同样问题。集体林权改革正在大力推进,集体土地产权改革应全面启动,在集体所有制基础上形成多元化的产权结构。经营权、信托权、股权等等,都可以成为集体土地的产权形式。重庆实行的“地票”是集体土地产权改革的一种重要尝试。重庆的地票制度,使农民拥有了可以交易的产权,同时又没有改变集体所有制,农民用益物权转化为“地票”这种新的产权形式,优化了土地资源配置,也保障了农民的利益。公共产权改革必须尽量减少行政权力的随意介入, 按照私法自治、契约自由、平等竞争等理念进行调整和确立。

二是立足于全球化,明确国有经济、国有企业和国有资产的战略定位,进行分类改革。国有企业的存在应当有利于化解整个国民经济的公共风险,应当有利增强国家的国际竞争力,突破就国企论国企的封闭思维。国企应当在研发创新等方面起“领头羊”作用,带动整个经济升级。国企全面“去行政化”,强化预算约束,完善治理结构,避免“内部人控制”。在一段时期内,涉及国家安全(如军工、航天等)的关键领域宜采用国有组织形式,但不大包大揽,可以通过政府购买产品、技术和服务的方式,将相关环节剥离给其他市场主体。在自然垄断领域(如电网、铁路等)或战略性资源领域(如石化等),在国家保持一定控制力的条件下,全面开放,让民间资本进入。国企应在民营企业不愿涉足的高风险领域起拓荒者的作用

三是调整政府与社会的关系,社会事业的发展应更多地发挥社会力量的作用。在社会领域科研、化、体育教育、医疗、城市管网等,可建立特殊法人制度形成多种多样的公共产权组织形式,同时鼓励市场力量和社会力量进入,大力发展“社会企业”,加快转变社会事业的发展方式。

是推进公私产权融合及其结构化。推动和支持民营企业的公司治理结构完善和水平提高,放宽民营企业市场准入,让民营企业与国企进行高水平平等竞争合作。鼓励国有民营、私有共营,促进公共产权与私人产权相互融合,国有经济与民营经济相互合作,金融产权与实体产权相互结合。与此同时,推进私人所有权结构化改革,完善私人产权多元化的相关法律制度,如信托权、代理权、承包权、委托权、租赁权等等。促进民营企业结构化、组织化程度的提高。

是全面改革“国家所有,分级管理”的国有产权管理制度,重新划分中央与地方在国有产权管理中的责任义务以及收益。这包括自然资源、国有资产(含金融资产)、行政事业单位财产等等,都应纳入国有产权制度改革之中,彻底改革现实存在的“部门所有制”、“地方所有制”、“内部人所有制”。让国有产权收益通过公共预算(包括划入社保基金、大幅上缴分红等方式)实现全民共享。针对不同类型的公共产权,应实行分类改革。 



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