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让地方自主发债不是唯一选项

国务院批准十个省市试点地方债自发自还,再一次引发了媒体对地方债的高度关注。面对城镇化过程中的地方融资需求,让地方自主发债融资是一种可行的选择,但并非地方融资唯一的选项,也未见得是最好的选项。

以地方政府名义到市场发债融资,从表面现象来看,具有规范、透明的特征,便于监控地方债务。但这只是其一,其二是有可能造成借、用、还相互脱节。国债的发行是很透明的,财政部发债,但发债与使用是脱节的,发债所筹资金用到哪里,什么项目是不清楚的。1998年实行积极财政政策,通过发行长期建设国债来对冲东南亚金融危机,当时长期建设国债上一年没用完,下一年照样接着发行,到了新世纪之后好几年,还有长期建设国债没用完。这个例子说明,仅仅关注发债的透明度是远远不够的。当然,中央财政可以搞赤字政策,发债筹措的资金可以用于经常性支出,通过预算统筹安排即可。而地方发债是不能用于经常性支出的,也就是说,地方发债只能用于项目建设。也正是因为地方公共设施建设资金短缺,地方发债的正当性才得以成立。这就给地方债提出了一个要求:发债之前必须明确具体用途,细化到项目。这要求建立项目库,并有合理的轻重缓急的排序。只有这样,地方发债才不会用于经常性支出,才能保证地方债务资金得到有效使用。也只有这样,才能有效抑制地方债的风险。地方债的风险不是来自于债务本身,而是因为债务资金的无效使用。

事实上,从近几年的试点来看,地方发债并非事先都有详细的规划和安排,不少是先发了再说,有了钱好办事,然后再来分配使用这笔钱。资金等项目,而不是项目等资金,这样的情况并不少见。中央给予地方的发债限额不能结转下年,地方更有动机把发债置于优先的位置,用途安排倒是次要的。一方面,缺乏资金,另一方面闲置浪费资金,这样矛盾的现象并非罕见。因此,以地方政府名义自主发债,尽管透明度提高了,但并没有从机制上解决借、用、还脱节的问题,由此可能扩大地方债务风险。从这个角度来观察,在我国现有体制条件下,地方自主发债并非最佳选项。更不要说信用评级、地方资产负债表等这些前提条件还不具备。

    其实,还有一种办法,即未必一定要以地方政府的名义去市场上筹资发债,而是可以采用现代PPP的方式即公私合作,政府与市场合作20世纪90年代以来,英、澳等国开始采用这种方式,在公共设施建设领域发挥了重要作用。对于地方来说,地方政府的一些公共基础设施建设项目,也可进行公合作,利用社会力量,企业和政府共同设立一种特殊的目的公司,全程参与项目的设计、建设、运营和管理,收益共享,风险共担。这不仅仅可以解决地方政府筹资问题,同时还可以借此提高地方政府的管理水平,改变地方政府以往在基础设施建设方面的传统管理方式。PPP是一种新的管理方式,不仅可解决地方政府投资资金短缺问题,同时也是提升地方政府管理水平的有效路径。

    原有的地方投融资平台也可以用,过去认为这一平台不透明,一定要以政府名义去市场上筹资,这样透明度更高,我觉得这种认识有点绝对化。从发债的层面看,以政府名义去市场筹资是透明了,但资金使用环节上却可能未必透明了,前面已经谈到,而且可能导致借还三个环节脱节。与其这样,还不如利用现有投融资平台进行改造,实行PPP;另一部分如果保留仍可以发挥其作用。但投融资平台与政府之间要有防火墙或隔离带,投融资平台的债务与政府的责任要分清楚,不能一锅煮

    还可以按照三中全会决定里所提到的,通过地方政府投融资机制建设,解决地方政府筹资问题。因为通过市场方式筹融资,成本相对较高。无论是发市政债券,还是通过银行贷款,或是利用影子银行筹资,都是一些高成本融资方式,公共基础设施建设采用高成本资金,意味着有较高的还债违约风险。

    公共基础设施建设可以考虑通过投融资机制,吸纳一些低成本资金。这类资金使用期比较长,来源比较稳定,可减轻地方政府偿债压力,也便于政府管理,避免不停地借新还旧。但这需要从国家层面加以整体考虑。比如地方公共基础设施建设可以引入储蓄银行的资金,国家将这些储蓄银行的资金通过一定方式定向给予地方使用。这样的制度安排也可以解决一些问题。地方的棚户区改造,保障房建设,都是细水长流的项目,没有多大的现金流,很难使用高成本的短期资金。开发性金融的经验可进一步总结完善,用到当前的城镇化建设中来

    只有多样化的融资途径,才可以使地方城镇化过程中各种公共基础设施建设的融资需求得到满足。应根据国情创造性地解决问题,而不是简单照搬别国做法。这其中,需要中央政府的系统设计,也需要地方的自主创新。中央与地方形成合力,才能使地方融资与风险的匹配合理。

 

   



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