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刘尚希:新预算法将如何影响经济增长?

本文为财政部财政科学研究所刘尚希所长在10月25日“CMRC中国经济观察”第39次季度报告会上的发言精要。
 
刘尚希所长首先指出本次预算法修订的进步意义在于实现了预算管理理念的转变;其次,他从新的角度讨论了新预算法与经济增长的关系,特别谈了对市场和政府之间关系的认识。最后,刘博士对目前经济学发展方向也提出了一些看法。
 
首先,刘尚希所长认为本次预算法修订的进步意义在于实现了预算管理理念的转变:预算不仅仅是政府收钱、管钱的工具,更是约束政府行为的一个制度保证。新预算法中强调如何通过预算管理来约束政府的收支行为的提法同三中全会国家治理体系和治理现代化的理念保持了高度的一致。
 
但在相关法律制度处于不断完善过程的同时,依法治国理念的实现还需要提升对相关法律法规的理解,并在执法和司法的过程中真正将相关制度贯彻好、执行好、落实好。具体而言,预算法律政策的实施同政策的制定本身具有同等的重要性,应当齐头并进。从执行角度来看,尽管在政策制定过程中,相关的研究借鉴发达国家的经验是必要的,但如果脱离了我国税务征收的执行实践,势必会造成新税法在贯彻和实施中的困难。因此对于目前我国国家治理现代化所处的阶段而言,对税收政策执行的研究或许更加重要。
 
由于知识结构和行为方式存在惯性,各级官员对新政策的理解需要一定的时间,从政策的制定到执行的过程并非一蹴而就。政策执行过程中的“有法不依、执法不严”,势必会降低政府的公信力。一旦政府的公信力陷入“塔西佗陷阱”,那么政府的任何措施和制度都势必难以推行。在目前财政税收的改革的研究中,大家将较多的注意力集中在法律法规的完善上,而对于政策的执行讨论较少。如何将已修订的法律法规在税收征管的过程中执行到位,在税收政策的执行层面真正达到和实现政策制定时的预期目的和效果,是目前一个亟待解决的理论盲区。在研究过程中,我们可以广泛借鉴行为经济学、行为财政学和行为法学的相关理论进行分析。
 
其次,在新预算法同经济增长的关系上,刘所长讨论了经济增长过程中对于政府和市场关系的认识。他认为,传统的经济增长理论将精力主要集中在要素组合和一些宏观变量的变化上,认为经济增长的主要动力归结于市场,政府作为经济增长的旁观者,其作用仅限于在经济陷入衰退时进行刺激,在经济过热时利用相关政策对经济降温。但从目前的世界各国在经济危机中的实践来看,以凯恩斯主义为代表的宏观经济理论和短期干预政策已经走到了尽头。目前由于受到举债能力和赤字水平的限制,各国在利用传统的货币政策和财政政策刺激经济时普遍感到信心不足。以欧美为例,进行财政的刺激不但收效甚微,而且还大幅增加了赤字。上述结果进一步促进了我们对政府在长期经济增长中作用的再认识。随着政府在全球经济增长中的作用的扩大,我国和全球经济发展越来越呈现出“混合经济”的特征。同混合所有制不同,混合经济区别于将政府和市场对立起来的看法,认为政府和市场在经济发展的过程中的作用是密不可分,政府和市场这两只“手”相互作用,共同决定了长期经济增长的趋势。
 
但与此同时我们也要认识到,要让政府同市场那只“看不见的手”一样,在经济增长的过程中发挥积极的作用,而不是成为某些批评中所说“闲不住的手”和越界的手,就必须从制度层面上对政府行为加以规范。而新的预算法正是对政府税收和支出行为所进行的规范,因此从上述意义来说,新预算法的实施势必会对政府行为产生影响,从而影响经济的增长。
 
第一,在原来年度平衡的财政预算制度下,存在着由于过度追求年度预算平衡导致经济周期的风险:在经济偏冷、财政收入大幅削减的情况下,为了保持预算平衡我们甚至有可能大幅增加收税力度,从而对经济的雪上加霜;而在经济出现过热时,我们往往又会因为财政平衡目标达到而对本应实施的抑制政策放手不管。而本次的预算管理改革不但实现了从原来的年度预算平衡转变为跨年度的预算平衡的管理方式的转变,而且还着重强调了调控制方式的变化。新的跨年度的预算平衡方式使得我们能够在经济周期内追求平衡,从而使得我们能够消除由于单纯追求年内预算平衡而导致的经济周期;第二,从政府支出的构成上来看,总支出除了正常收入外,还包括了赤字和债务。尽管新的预算法实行了跨年度的预算平衡,但依然坚持了财政平衡的总原则。坚持财政平衡,意味着我们不会盲目通过赤字的手段来刺激经济增长。过去政府为了保障经济增长目标而盲目增加赤字的方式在新的预算法案下执行的余地将会进一步减小;最后,对于各个地方而言,以往各地政府经常会通过地方融资平台借债,通过扩大政府控制的资源来刺激经济。尽管新的预算法允许政府作为经济参与主体进行融资,但对其的监管力度却大大增加了,因此地方政府通过融资平台进行投资来刺激经济的做法会更加困难,这会进一步降低地方政府投资对经济增长的拉动作用。
 
在限制政府借债行为的同时,新预算法也为政府的融资渠道保留了一定余地,地方政府依然可以通过其他途径募集社会资金。目前被广泛讨论的公私合营(PPP),就是一种比较好的方式。同政府借债不同,公私合营模式下的融资,总体来说并不形成政府的债务。通过公私合营,可以实现政府和社会资本的合作,这同时也是一种广义上的混合所有制制度。
 
最后,刘博士对经济学发展的方向也提出了一些看法。他指出,现在的主流经济学中政府与市场几乎是一个对立的关系。但就目前的发展来看,我们只有将政府和市场融合起来,从分工与合作的角度去构建一个统一的分析框架,才能更好的指导和促进我们国家经济的可持续的增长。(本简报由张杰平、姜志霄、张韵、邱牧远、张晓玉和牛梦琪整理)
 



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