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税收助力新常态:良法善治

财政是国家治理的基础和重要支柱,税收制度作为现代财政制度的重要组成部分,同样体现和承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。在经济社会新常态的背景下,税收如何更好地服务于经济社会的发展,助力新常态概括地说,有两个方面:一是立良法,二是促善治。

 

提高税收立法水平,立良法

 

立良法,不仅仅是立法技术问题,更重要的是要厘清税收制度改革的整体思路,需要系统思维,不能就各个税种或实体法与程序法分割考虑,要防止税收立法的碎片化倾向建立一个有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系首先,要将税收制度的改革置于经济社会新常态的大背景之中来考虑。经济社会趋向新常态,税收也随之走向新常态。我们要深刻认识税收新常态,主动适应税收新常态,才能更好地发挥出税收职能作用服务于经济社会发展。税收新常态不只是税收增长放慢和税收增长分化,还包括新型业态引起的税源变化、税收风险以及社会期待等方面。其次,税收制度有一个整体和长远的构想,明确税收制度整体框架,做好顶层设计,协调好税收筹集收入、调控经济运行、调节收入分配等几大职能。在此基础上,还需要明确各税种、各税目之间如何搭配,税制的要素如何组合匹配、如何施行等具体问题。

在这里需要强调的是,一个完整的税收制度除了传统意义上的税收收入制度之外,还应该包含税收征管制度。在税收制度改革和完善的过程中,两者不可偏废。税收收入制度的建与税收征管制度的构建应当联动,两者不能脱节。如果忽视了税收征管制度这个基本条件,那么即使有完善的税收制度也不能有效运行。税收征管制度应当科学合理,依法征管,严格遵从税法和政策。当前正在修订税收征管法,为强化税收征管法治化奠定了基础。税收征管法虽然是属于程序法,但同样是税收立法的重要内容。这次修订体现了立良法的法律追求。不仅如此,税收征管法还是实体性税法有效实施的保障,对落实税收法定原则具有重大意义。

在税收法治还不健全的条件下,税收征管在某种意义上等同于税收政策,如何征管,实际上相当于在执行某种税收政策。如果收“过头税”,等于是在实行紧缩的税收政策;如果应收不收,那就相当于是在实行宽松的税收政策;若是收“人情税”,那等于是在对特定纳税人给予税收优惠政策;若是征收机关利用手中权力随意地多收税,那无疑地是在实行增税政策。现代税收制度应该形成规范确定、公开透明、执法统一、有利遵从、监督有效和救济可靠的税法体系;同时,依法征收、应收尽收,尽量避免和杜绝税收征管过程中的“政策效应”就此而言,税收征管法在税收法治中起着桥梁和纽带的作用。     

税收收入制度和税收征管制度,在功能上大体可以对应为税收立法和税法实施在全面推进依法治国的大背景下,处理好两者的关系对全面落实税收法定原则极其重要。只注重税种的法定,那是不全面的。税收法定,不仅包括立法,还包括法律的实施。税法的实施包括执法、司法、守法多个环节。税收法定,立法当然是前提,是必要的条件,但是光有立法,远远不够。立法不但要解决“有法”,而且还要有良法。这需要一个过程,难以一蹴而就接下来的问题是,待良法制定出来了,不能有效实施,同样达不到善治

从税收实体法和税收程序法的角度来看,在税收实体法一定的条件下,税收环境的好坏在一定程度上取决于税收程序法。税收征管法涉及征税人和纳税人权力(权利)、义务的法律界定,税收征管法的修订、完善将对我国税收环境的改善起到至关重要的作用。目前的税收征管过程中存在着一定的自由裁量权,我们应该尽量避免和杜绝权力滥用,确保执法公平、公正,最大程度发挥税收的正效应。可见,税收收入制度和税收征管制度,两者同等重要,都需要以法治的方式加以完善

在当前的税收制度改革过程中,税收法定原则已经在遵循。例如房产税、环境保护税都已明确通过立法来实现其改革,程序性法律如税收征管法也在修订。关键是如何立法,并成为良法。拿环保税来说,做好环境保护税的立法工作,有利于促进资源节约型、环境友好型社会的建设,其重大意义是不言而喻的。环保税法遵循“谁污染谁缴税”的原则意味着企业排污成本内部化,倒逼企业提升治污减排的自觉性和积极性,加大转型升级力度,淘汰污染产能,实行清洁生产。环保税立法面临不少难点,对碳排放物等征税,首先就涉及对排放物的测量及相关技术标准的设定。也就是说,其税基不能由税务部门单独确定,需要税务部门与环保、技术检测等相关部门紧密配合。这与其他税种是完全不同的,对征管是一个严峻考验。如果征收不到位,环保税的功能将会大打折扣。不难看出,环保税的立法说起来轻松,真正做起来,有效发挥其对环境保护的功效,涉及到复杂的部门权责关系和社会利益关系,并不容易。为保证环保税法成为一部良法,需要全面深入研究,理清思路,审慎、严谨,按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则制定。其实每一个税种的立法都不是容易的事情,要成为得到社会各方认可的良法更是需要长期的追求和努力。税收法治化,是国家法治化的基础,也是一个社会制度文明的基本标志,无论怎样强调都是不为过的。

 

有序发挥税收功能,促进善治

税收最基本的能是组织财政收入,保障国家履行职能所需财力。另外,税收在调控经济、调节分配、保障民生等方面具有不可替代的作用。税收服务于经济社会发展,促进善治,这是一个大课题税收要立良法,只有良法才能有效发挥税收功能;达到善治,就离不开执法、司法、守法诸多环节,这些环节直接决定了税收良法的正效应能否发挥税收在不同历史阶段不同条件下发挥作用是不同的过去长期来关注税收的调节功能,而忽略了税收的信息功能。其实这对促进善治,完善税收的其他功能是十分重要的。在步入信息社会过程中,税收的信息功能并没有充分地发挥出来。随着经济社会的不断发展和信息化步伐的不断加快,税收数据的信息含量很大,有待于深入挖掘。海量的税收数据在新常态下充分体现出其应有的信息功能成为税收服务经济社会发展的新亮点。

举两个例子来说明这一点。比如,从行业发展的角度来看,通过对税收数据的分析,我们可以发现,我国一些行业的税收在迅速增长,而另一些行业的税收增幅在下降,各行业的税收出现了分化现象。税收源于经济,行业税收数据的分化在一定程度上是我国经济结构调整的反映。如何把握这种变化,让税收更有效地促进经济结构调整是我们应该深入研究重要问题。再如,从社会结构的角度来观察,个人所得税等相关涉税信息可以反映出各个时期的居民收入增长状况、差距变化,进而反映出社会阶层的结构及其变化,利用这些信息,可更有针对性制定和执行相应的社会政策当然,现有的涉税信息是不完整的,反映的情况也不全面,甚至也不完全真实。但随着涉税信息法治化程度的提高,税收的信息功能将会强化。这次税收征管法修订明确了涉税信息的法律地位及其相关方的责任义务,对提升税收的信息功能将会带来重大而积极的影响。

税收数据由“沉睡”变“活”,由“碎片”变“综合”,发挥税收观察经济、社会、发展的信息功能,是税收促进善治的重要一环。一是应该充分挖掘数据。不仅是税务部门,很多职能部门多年来都收集和掌握了大量的涉税数据,但大部分数据都处于搁置和沉睡的状态。如何运用大数据理念和信息化技术手段,“唤醒”沉睡的数据,是强化税收服务功能的重要内容二是逐步实现涉税数据的共享。财政税务系统在上下级机关之间、不同业务部门和职能单位之间、不同地区间,以及与其他部门之间,做到涉税数据共享,通过涉税数据内在关联性、逻辑性及时地了解经济社会运行的变化充分发挥税收信息功能三是提高数据分析的技术手段,运用经济学、社会学、管理学等多方面的知识,从不同的角度深度解析数据。今后可以考虑在加强完善税收统计和分析基础之上编制经济、社会变化的税收指数,及时地为社会各界提供税收反映出来的综合信息,增强税收反馈功能。

另外,对于税收的经济调节功能也要进行整合。各地方自行其是发挥税收调节功能,搞税收竞争,变相地搞各种税收优惠政策,在整体上对经济社会治理是不利的。特别是近些年来为了推动区域经济发展,一些地区和部门给予特定企业在税收、非税等方面的优惠政策,一定程度上促进了投资增长和产业集聚。但区域性的以及各种规划中的税收优惠政策过多、过滥,扰乱了市场秩序、扭曲了投资动机降低了国家宏观政策效果,有的甚至起了负面作用,引发公共风险。有些地方政府出台“土政策”,通过税收返还、财政补贴等方式,变相减免税收,制造政策“洼地”,这会使价格信号发生扭曲和紊乱,从而影响市场在资源配置中的决定性作用。除此之外,还有非税的优惠,比如土地等公共资源的出让,地方政府通过暗补的方式进行招商引资,造成公共资源收益的流失,导致地方政府可支配财力减少,弱化了公共产权的保护,也带来了社会分配不公。全面规范税收等优惠政策,有利于维护公平的市场竞争环境,发挥市场在资源配置中的决定性作用,有利于打破地方保护和防止碎片化的政策,推动经济转型升级,有利于深化财税体制改革,推进良法善治。落实系列税收优惠政策和清理规范税收等优惠政策并不矛盾,而是相辅相成的。也就是说,税收功能作用的发挥必须从整体出发,以善治为最高目标,减少片面思维和碎片化举措,这样才能真正实现税收适应新常态、引领新常态和服务新常态。 



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